Výbor Národnej rady Slovenskej republiky

pre európske záležitosti

27. schôdza výboru

CRD-76-1/2021-VEZ

44.

U z n e s e n i e

Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre európske záležitosti

z 13. januára 2021

návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o riadení azylu a migrácie a o zmene smernice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nariadenia (EÚ) XXX/XXX [Fond pre azyl a migráciu] (COM(2020)610)

Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre európske záležitosti

so zreteľom na Zmluvu o Európskej únii, a najmä jej článok 5,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä jej článok 78 ods. 2 písm. e) a článok 79 ods. 2 písm. c),

so zreteľom na odôvodnené stanovisko Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre európske záležitosti z 30. septembra 2015 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje krízový mechanizmus premiestnenia a mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (COM(2015)450),

so zreteľom na odôvodnené stanovisko Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre európske záležitosti zo 7. septembra 2016 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie) (COM(2016)270),

a so zreteľom na žalobu Slovenskej republiky a Maďarska na neplatnosť v zmysle čl. 263 Zmluvy o fungovaní EÚ z decembra 2015 proti rozhodnutiu Rady EÚ č. 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka,

konajúc v súlade s Protokolom č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality;

A.prerokoval

návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o riadení azylu a migrácie a o zmene smernice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nariadenia (EÚ) XXX/XXX [Fond pre azyl a migráciu];

B.schvaľuje odôvodnené stanovisko k nesúladu návrhu so zásadou subsidiarity v tomto znení:

Návrhom nariadenia sa zavádza nový mechanizmus solidarity, ktorý je na viacerých miestach v rámci návrhu označovaný ako flexibilný. Avšak tak, ako v prípade návrhu nariadenia z roku 2016 COM(2016)270, obsahuje povinné elementy, keďže členské štáty budú povinné poskytnúť niektorý z príspevkov stanovených v článku 45 ods. 1 a 2 návrhu nariadenia. Ide o premiestnenie, sponzorstvo návratov, prípadne existuje aj možnosť prispieť k opatreniam zameraným na posilnenie kapacity členských štátov v oblasti azylu, príjmu a návratu a vo vzťahu k vonkajšiemu rozmeru. Návrh nariadenia v článku 54 ustanovuje, že členské štáty budú povinné prispieť vo forme podielu vypočítaného na základe distribučného kľúča založeného na 50 % HDP a 50 % obyvateľstva, pričom podiel benefitujúceho členského štátu sa zahrnie do distribučného kľúča, aby sa zabezpečilo, že všetky členské štáty uplatňujú zásadu spravodlivého rozdelenia zodpovednosti. Dôvodová správa ani samotný návrh nariadenia neuvádzajú právny základ pre stanovenie tak konkrétneho distribučného kľúča, ktorý okrem hrubého domáceho produktu a počtu obyvateľstva nezohľadňuje žiadne iné špecifiká danej krajiny. V konečnom dôsledku bude mať Komisia právomoc rozhodnúť, či je príspevok daného členského štátu dostatočný a pokiaľ nie, daný členský štát bude povinný prispieť vopred určeným spôsobom. Je možné predpokladať, že SR bude opäť stáť pred otázkou povinných relokácií, proti ktorým sa ohradila žalobou na neplatnosť podľa čl. 263 Zmluvy o fungovaní EÚ na Súdny dvor EÚ z decembra 2015 a svojim odôvodneným stanoviskom k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie) COM(2016)270. Súdny dvor EÚ v odôvodnení rozhodnutia konštatoval na margo kritiky povinných relokácií, že podľa ustálenej judikatúry vyhodnotenie budúcich účinkov legislatívneho aktu môže byť kritizované len v prípad, pokiaľ sa javí ako zjavne nesprávne vzhľadom ku skutočnostiam, o ktorých normotvorca vedel v momente prijímania danej právnej úpravy.1 Vzhľadom na doterajšiu prax a preukázateľne nízky počet relokácií, dochádza jednoznačne k porušeniu zásady subsidiarity tým, že ciele návrhu nariadenia možno efektívne dosiahnuť aj menej obmedzujúcim opatrením, ktoré by do takej miery nezasahovalo do suverénneho práva členských štátov rozhodovať o vstupe štátnych príslušníkov tretích krajín na svoje územie.

Jednou z určených foriem solidárnych príspevkov je tzv. sponzorstvo návratov neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín (článok 55 návrhu nariadenia). Samotnú myšlienku podporovania návratov možno vnímať pozitívne, avšak nie za podmienky obmedzovania vnútroštátnych práv členských štátov v prípade, ak sa vykonanie návratu nepodarí úspešne vykonať do 8 mesiacov, dotknuté osoby budú odovzdané sponzorujúcemu štátu, ktorý následne preberá plnú zodpovednosť, pričom návrh nariadenia odkazuje na použitie smernice 2008/115/ES tzv. návratová smernica. Podľa čl. 6 ods. 5 návratovej smernice, povoliť osobám zotrvať na území členského štátu až do výsledku akéhokoľvek konania je možné, nie však povinné. Návratové sponzorstvo z pohľadu aktuálnej

1 Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 6. septembra 2017, Slovenská republika a Maďarsko proti Rade Európskej únie, Spojené veci C-643/15 a C-647/15

úspešnosti návratov (menej ako 40 %) vnímame iba ako variant systému povinných relokácií (odložené relokácie) a na naše územie by sa dostávali osoby, ktoré nemajú nárok na medzinárodnú ochranu. Návrh nariadenia opäť vôbec nezohľadňuje fakt, že niektoré členské štáty nie sú cieľovou krajinou migrantov. Ich relokácia do členského štátu proti ich vôli predovšetkým nezabráni sekundárnym pohybom bez obmedzenia voľného pohybu osôb a môže vyvolávať aj bezpečnostné riziká.

Ďalšou spornou otázkou je premiestnenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí nie sú účastníkmi konania na hraniciach, ale ktorí boli nájdení po vylodení po pátracích a záchranných operáciách. Úpravu obsahujú články 47 – 49 návrhu nariadenia. Široké právomoci sa udeľujú Agentúre Európskej únie pre azyl a Európskej agentúre pre pohraničnú a pobrežnú stráž za koordinácie Komisie, ktoré vypracujú zoznam oprávnených osôb, ktoré sa majú premiestniť s uvedením členských štátov premiestnenia. Podľa bodu 22) návrhu nariadenia by sa celkový príspevok jednotlivých členských štátov do rezervy solidarity mal určiť na základe údajov o tom, akými opatreniami chcú členské štáty prispieť. Ak príspevky členských štátov nie sú dostatočné na to, aby bolo možné zabezpečiť udržateľnú solidárnu reakciu, Komisia by mala byť splnomocnená prijať vykonávací akt, v ktorom sa stanoví celkový počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa majú premiestniť, ako aj podiel z tohto počtu pre každý členský štát vypočítaný podľa vyššie uvedeného distribučného kľúča. Ak by uvádzané opatrenia členských štátov v oblasti budovania kapacít alebo vonkajšieho rozmeru viedli k tomu, že zostane nepokrytých viac ako 30 % celkového počtu premiestnení uvedených v správe o riadení migrácie, Komisia by mala mať možnosť upraviť príspevky týchto členských štátov tak, aby polovicu ich podielu určeného podľa distribučného kľúča predstavoval príspevok buď vo forme premiestnenia alebo, ak sa tak uvádza, sponzorstva návratov.

Návrh nariadenia o Agentúre Európskej únie pre azyl, ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 439/2010 COM(2016)271 neudeľuje Agentúre právomoci spolurozhodovať o premiestnení konkrétnych osôb do konkrétnych členských štátov. Rovnako tak ani Nariadenie (EÚ) 2016/1624 o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži neobsahuje tieto kompetencie. Navyše v zmysle čl. 4 ods. 4 Zmluvy o fungovaní EÚ: ,,V oblasti rozvojovej spolupráce a humanitárnej pomoci má Únia právomoc vykonávať činnosť a uskutočňovať spoločnú politiku, avšak vykonávanie tejto právomoci nesmie viesť k tomu, aby sa členským štátom bránilo vykonávať ich právomoci.“ Určovanie osôb a členských štátov, do ktorých by mali byť tieto osoby premiestnené jednoznačne nekorešponduje s citovaným ustanovením primárneho práva, navyše sú Agentúre Európskej únie pre azyl, Európskej pohraničnej a pobrežnej stráži a Komisii priznané kompetencie bez relevantného právneho základu. Podľa čl. 4 ods. 2 Zmluvy o EÚ: ,,Únia rešpektuje rovnosť členských štátov pred zmluvami, ako aj ich národnú identitu,

obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch vrátane regionálnych a miestnych samospráv. Rešpektuje ich základné štátne funkcie, najmä zabezpečovanie územnej celistvosti štátu, udržiavanie verejného poriadku a zabezpečovanie národnej bezpečnosti. Predovšetkým národná bezpečnosť ostáva vo výlučnej zodpovednosti každého členského štátu.“ Ustanovenia článkov 47 – 49 návrhu nariadenia vôbec nezohľadňujú fakt, že niektoré členské štáty nie sú cieľovou krajinou migrantov. Ich nútené premiestnenie do členského štátu proti ich vôli nezabráni sekundárnym pohybom bez obmedzenia voľného pohybu osôb a môže vyvolávať aj bezpečnostné riziká. Rozhodovanie o prijímaní osôb na územie svojho štátu patrí jednoznačne do kompetencie každého členského štátu, ktorý rozhoduje na základe svojich vnútroštátnych azylových zákonov. Zásada subsidiarity nepripúšťa zásah EÚ v prípade, keď vec môžu účinne riešiť členské štáty na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni, tzn. táto zásada jednoznačne dáva prednosť konaniu členského štátu.

V bode 74) návrhu nariadenia sa uvádza, že: ,,S cieľom stanoviť dodatočné pravidlá by sa mala na Komisiu delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 ZFEÚ, pokiaľ ide o identifikáciu rodinných príslušníkov alebo príbuzných maloletej osoby bez sprievodu; kritériá na stanovenie preukázateľných rodinných väzieb; kritériá na posúdenie schopnosti príbuzného postarať sa o maloletú osobu bez sprievodu, a to aj vtedy, keď sa rodinní príslušníci, súrodenci alebo príbuzní maloletej osoby bez sprievodu zdržiavajú vo viac než jednom členskom štáte; skutočnosti, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní vzťahu závislosti; kritériá na posúdenie schopnosti osoby postarať sa o závislú osobu a skutočnosti, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní dlhodobej neschopnosti vycestovať. Pri vykonávaní svojich právomoci prijímať delegované akty nesmie Komisia prekročiť rozsah, ktorý je vymedzený najlepšími záujmami dieťaťa, ako je stanovené v tomto nariadení.“ Uvedené znenie sa nachádza v čl. 15 ods. 6, čl. 24 ods. 3, pričom samotné delegovanie právomoci je ustanovené článkom 68 návrhu nariadenia. Jedná sa o tzv. delegované akty EÚ upravené článkom 290 Zmluvy o fungovaní EÚ. Článok 290 ZFEÚ vo svojom ods. 1 jednoznačne ustanovuje, že na Komisiu je možné delegovať právomoc prijímať všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktoré dopĺňajú alebo menia len nepodstatné prvky legislatívneho aktu. Hoci článok 290 Zmluvy o fungovaní EÚ

udeľuje Komisii právomoc prijímať delegované akty, toto delegovanie podlieha prísnym podmienkam, a to, že delegovaný akt nemôže meniť podstatné prvky existujúceho zákona, v legislatívnom akte musia byť vymedzené ciele, obsah, rozsah a trvanie delegovania právomoci a Európsky parlament a Rada môžu delegovanie odvolať alebo vzniesť voči delegovanému aktu námietky. Vychádzajúc z citovaného bodu 74 návrhu nariadenia, resp. z čl. 15 ods. 6, čl. 24 ods. 3 možno s určitosťou konštatovať, že otázky identifikácie rodinných príslušníkov alebo príbuzných maloletej osoby bez sprievodu alebo kritériá na posúdenie schopnosti osoby postarať sa o závislú osobu a skutočnosti, ktoré treba zohľadniť pri posudzovaní dlhodobej neschopnosti vycestovať nemožno považovať za nepodstatné prvky legislatívneho aktu. V legislatívnej praxi sa delegované akty používajú napríklad vtedy, keď je potrebné prispôsobiť akty s ohľadom na technický a vedecký pokrok. Delegovanými aktmi sa Komisii priznáva veľmi silné postavenie a právomoci bez možnosti Rady EÚ, t.j. členských štátov, sa vyjadriť. Rada EÚ tak nebude mať možnosť zasahovať do rozhodovania Komisie v kľúčových otázkach predloženého paktu. Na základe uvedeného možno konštatovať, že návrh nariadenia v čl. 15 ods. 6, čl. 24 ods. 3 nie je v súlade s článkom 290 Zmluvy o fungovaní EÚ, a zároveň porušuje zásadu proporcionality podľa článku 5 ods. 4 Zmluvy o Európskej únií a Protokole č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality.

Článok 53 návrhu nariadenia umožňuje Komisii upraviť solidárne príspevky členských štátov (ktoré už svoje príspevky identifikovali) tak, aby zaistila, že polovicu ich podielu bude predstavovať príspevok vo forme premiestnenia alebo sponzorstva návratov, ak je niektorý členský štát vystavený migračnému tlaku. Toto ustanovenie jednoznačne porušuje primárne právo, konkrétne čl. 78 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ: ,,Ak sa jeden alebo viac členských štátov ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, môže Rada na návrh Komisie prijať dočasné opatrenia v prospech dotknutého, respektíve dotknutých členských štátov. Uznáša sa po porade s Európskym parlamentom.“ Primárne právo nedáva Komisii kompetencie prijímať opatrenia na zníženie migračného tlaku. Na základe uvedeného máme za to, že ustanovenie návrhu nariadenia je v rozpore nielen s primárnym právom, ale aj so zásadou proporcionality a presahuje mieru nevyhnutnú na dosiahnutie cieľa návrhu.