Dôvodová správa
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky (NR SR) a ktorým sa mení a dopĺňa zákon o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky predkladajú poslanci NR SR Ondrej Dostál, Vladimíra Marcinková a Martina Bajo Holečková.
Navrhuje sa upraviť pravidlá legislatívneho procesu tak, aby sa zvýšila jeho stabilita a predvídateľnosť. Navrhujú sa aj niektoré zlepšenia pravidiel reagujúce na reálne uplatňovanie zákona o rokovacom poriadku. Vážnym a opakovaným problémom legislatívnej praxe je dlhodobé a opakované zneužívanie skráteného legislatívneho konania na situácie, ktoré nezodpovedajú jeho zákonom vymedzenému účelu. Kvalitu legislatívneho procesu narúšajú tzv. prílepky, teda v druhom čítaní schvaľované pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktorými sa novelizuje iný ako prerokúvaný návrh zákona a ktoré s týmto zákonom obsahovo nesúvisia.
Obmedziť neopodstatnené využívanie inštitútu skráteného legislatívneho konania sa navrhuje prostredníctvom návrhu, aby návrh vlády na skrátené legislatívne konanie obsahoval podrobnejšie a konkrétnejšie dôvody pre skrátené legislatívne konanie a aby ich povinne posudzoval ústavnoprávny výbor a aby bol tento výbor určený ako gestorský výbor k návrhu na skrátenie legislatívneho konania. V súčasnosti sa návrh na skrátené legislatívne konanie prideľuje výboru, ktorý je gestorský z hľadiska vecného zamerania samotného návrhu zákona. Posúdenie naplnenia dôvodov na skrátenie legislatívneho konania má pritom viac charakter právnej ako vecnej otázky, preto je namieste, aby takýto návrh posudzoval vždy aj ústavnoprávny výbor.
Z podobných dôvodov sa navrhuje zakotviť, že ústavnoprávny výbor bude posudzovať, či predložený pozmeňujúci alebo doplňujúci návrh nemá charakter tzv. prílepku. Zákon o rokovacom poriadku síce už v súčasnosti tzv. prílepky zakazuje, keď v § 94 ods. 3 ustanovuje, že „pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona.“ Ak podaný návrh nespĺňa túto náležitosť, predsedajúci by o ňom v zmysle § 94 ods. 4 zákona o rokovacom poriadku nemal dať hlasovať, avšak ak tak urobí, o návrhu sa hlasuje. Aj v tomto prípade sa preto navrhuje, že ak niektorý z poslancov vysloví pochybnosť, či návrh nie je takýmto prílepkom, mal by ho posúdiť ústavnoprávny výbor. Zároveň sa navrhuje, aby pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktorými sa novelizuje iný ako predmetný návrh zákona, obsahovali aj odôvodnenie vecnej súvislosti návrhu s prerokúvaným návrhom zákona. Navrhuje sa, aby dochádzalo k uplatňovaniu skracovania lehôt len v miere, ktorá je pre naplnenie účelu skráteného legislatívneho konania nevyhnutná.
Návrhom zákona sa navrhujú zo zákona o rokovacom poriadku vypustiť výnimky z niektorých pravidiel týkajúcich sa postupu legislatívneho procesu. Zákon o rokovacom poriadku NR SR stanovuje, že „Hlasovanie o návrhoch zo spoločnej správy výborov a o pozmeňujúcich a
doplňujúcich návrhoch podaných na schôdzi národnej rady sa koná najskôr po uplynutí 48 hodín od podania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v rozprave“ (§ 83 ods. 4) a že „ak v druhom čítaní boli schválené pozmeňujúce alebo doplňujúce návrhy, koná sa tretie čítanie najskôr na druhý deň po ich schválení (§ 83)“. Obe pravidlá pritom umožňujú výnimku, teda skrátenie lehoty na návrh gestorského výboru alebo spravodajcu. Avšak to, čo by malo byť výnimkou, teda skrátenie lehoty a pristúpenie k hlasovaniu o pozmeňujúcich návrhov pred uplynutím lehoty 48 hodín, resp. postúpenie do tretieho čítania ihneď po schválení pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, je úplne bežne uplatňovaným pravidlom, kým to, čo by malo byť pravidlom (dodržiavanie stanovených lehôt pre hlasovanie o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch, resp. odstup medzi schválením pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v druhom čítaní a postúpením návrhu zákona do tretieho čítania), sa uplatňuje len celkom výnimočne.
Uvedené pravidlá pritom nie sú samoúčelné. Minimálne 48-hodinový odstup medzi predložením pozmeňujúceho alebo doplňujúceho návrhu a hlasovaním o ňom má umožniť, aby sa s navrhovanými zmenami mohli oboznámiť poslanci NR SR, ale aj odborná, či laická verejnosť a médiá. Zachovávanie tejto lehoty bráni tomu, aby sa do návrhov zákonov dostávali závažné zmeny prostredníctvom pozmeňujúcich návrhov netransparentne predložených v druhom čítaní v pléne tesne pred hlasovaním o návrhu zákona. Zmenší sa tým riziko situácií, keď sa verejnosť až po schválení zákona ako celku dozvie, aké pozmeňujúce návrhy boli vlastne predložené.
Zachovanie odstupu medzi schválením pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v druhom čítaní a tretím čítaním má zasa zmysel z hľadiska toho, aby poslanci aj verejnosť vedeli, o akej finálnej podobe návrhu zákona sa vlastne hlasuje. Zároveň to najmä pri rozsiahlejších zmenách môže zabrániť schváleniu zákonov s chybami a legislatívno-technickými nedostatkami, čo najmä pri rozsiahlejších, zložitejších a vzájomne nekompatibilných pozmeňujúcich návrhoch hrozí, ak medzi hlasovaním v druhom a treťom čítaní neexistuje žiadny časový odstup. Predchádzanie takýmto chybám a nedostatkom je účelom tretieho čítania a ten je ohrozený v prípade, že medzi druhým a tretím čítaním neexistuje žiadny časový odstup.
Vzhľadom na to sa navrhuje vypustiť možnosť skracovania lehoty medzi doručením spoločnej správy výborov alebo informácie spoločného spravodajcu a rokovaním o návrhu zákona v pléne v druhom čítaní, lehoty medzi podaním pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v rozprave a hlasovaním o nich a medzi schválením pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v druhom čítaní a rokovaním o návrhu zákona v treťom čítaní, ako aj lehoty medzi doručením všetkých materiálov poslancov a prerokovaním samotného bodu. V prípade potreby skracovania lehôt má NR SR možnosť na návrh vlády rozhodnúť o skrátenom legislatívnom konaní, v ktorom sa tieto lehoty neuplatňujú. V prípade štandardného legislatívneho procesu by však mali byť tieto lehoty zachované a nemalo by dochádzať k ich skracovaniu.
Navrhuje sa zaviesť pripomienkové konanie aj k poslaneckým návrhom zákonov, a to v rámci druhého čítania ešte pred ich prerokovaním vo výboroch. V tejto súvislosti sa navrhuje predĺžiť lehota na prerokovanie návrhov zákonov vo výboroch v druhom čítaní z doterajších minimálne 30 dní na minimálne 60 dní. Kým vládne návrhy zákonov prechádzajú riadnym pripomienkovým konaním, počas ktorého sa s nimi môže oboznámiť verejnosť a vyjadriť svoje pripomienky k navrhovanému zneniu zákona, vo vzťahu k návrhom zákonov, ktoré predkladajú poslanci a výbory, takýto proces chýba. Pripomienkové konanie existuje iba k návrhu
stanoviska vlády k poslaneckému návrhu zákona, ktorý postúpil do druhého čítania. Takéto pripomienkové konanie však nie je plnohodnotné, je skrátené, pripomienky nie sú adresované predkladateľovi zákona, ale len príslušnému ministerstvu. Predĺženie lehoty na prerokovanie návrhov zákonov v druhom čítaní vytvorí priestor pre dôkladnejšie posúdenie návrhov zákonov a možnosť pripomienkovania poslaneckých návrhov zákonov zo strany vlády, štátnych inštitúcií, dotknutých subjektov, ako aj verejnosti, rovnako i na verejnú diskusiu o nich.
Návrh zákona nebude mať priamy dopad na verejné rozpočty, neprináša nárok na pracovné sily a nemá vplyv na zamestnanosť a tvorbu pracovných miest, na životné prostredie, ani na podnikateľské prostredie, ani na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, jej zákonmi a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.
B. Osobitná časť
K čl. I
K bodom 1, 7 až 9
Návrhom zákona sa navrhujú zo zákona o rokovacom poriadku vypustiť výnimky z niektorých pravidiel týkajúcich sa postupu legislatívneho procesu.
V bode 1 sa navrhuje vypustiť zo zákona možnosť skrátiť lehotu 24 hodín, ktorá musí uplynúť medzi doručením všetkých písomných materiálov slúžiacich ako podklad pre rokovanie poslancom a začatím rozpravy o príslušnom bode programu schôdze. Vypustením možnosti skrátenia tejto lehoty sa zabezpečí dostatočný čas na oboznámenie sa poslancov aj verejnosti s obsahom návrhov, o ktorých bude rokovať NR SR.
V bode 7 sa navrhuje vypustiť zo zákona možnosť skrátiť lehotu pre prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní v pléne skôr ako 48 hodín po doručení spoločnej správy výborov alebo informácie spoločného spravodajcu (§ 81 ods. 2). Uvedená správa alebo informácia zvyknú obsahovať pozmeňujúce návrhy. Vypustením možnosti skrátenia lehoty sa zabezpečí dostatočný čas na oboznámenie sa poslancov aj verejnosti s navrhovanými pozmeňujúcimi návrhmi, schválenými vo výboroch.
V bode 8 sa navrhuje vypustiť zo zákona možnosť skrátiť lehotu na hlasovanie o pozmeňujúcich návrhoch najskôr 48 hodín po ich predložení v rozprave (§ 83 ods. 4). Vypustením možnosti skrátenia lehoty sa zabezpečí dostatočný čas na oboznámenie sa poslancov aj verejnosti s pozmeňujúci návrhmi, ktoré boli poslancami navrhnuté v rozprave v pléne NR SR.
V bode 9 sa navrhuje vypustenie možnosti skrátenia lehoty na konanie tretieho čítania v prípade, že boli v druhom čítaní schválené pozmeňujúce alebo doplňujúce návrhy. Podľa súčasnej úpravy (§ 84 ods. 2) sa v takom prípade koná tretie čítanie najskôr na druhý deň, túto lehotu však NR SR na návrh gestorského výboru alebo spoločného spravodajcu môže skrátiť. Okrem vypustenia možnosti skrátenia tejto lehoty sa navrhuje, aby sa lehota najskôr na druhý deň nahradila lehotou najskôr 24 hodín po schválení pozmeňujúcich návrhov. Uvedené umožní poslancom aj verejnosti oboznámiť sa s finálnym znením návrhu zákona po zapracovaní schválených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov.
K bodom 2 až 6
Navrhuje sa zaviesť pripomienkové konanie aj k poslaneckým návrhom zákonov, teda k návrhom zákonov, ktoré predkladajú poslanci NR SR alebo výbory. V súčasnosti sa pripomienkové konanie uskutočňuje iba vo vzťahu k vládnym návrhom zákonov. Pripomienkové konanie pritom môže zvýšiť kvalitu schvaľovanej legislatívy, keďže umožní vyjadriť sa k návrhom všetkým dotknutým štátnym aj neštátnym inštitúciám, ako aj verejnosti.
Vo vzťahu k poslaneckým návrhom zákonov majú dotknuté inštitúcie a verejnosť možnosť vyjadriť sa iba v rámci pripomienkového konania k návrhu stanoviska vlády k poslaneckému návrhu zákona, nie však k samotnému návrhu zákona. Toto pripomienkové konanie sa navyše uskutočňuje v skrátenej lehote a nevedie ho navrhovateľ zákona, ale vecne príslušné ministerstvo.
Navrhuje sa, aby sa pripomienkové konanie uskutočnilo iba vo vzťahu k tým poslaneckým návrhom, o ktorých NR SR rozhodla, že ich prerokuje v druhom čítaní, a to v rámci druhého čítania ešte pred ich prerokovaním vo výboroch (bod 4). To znamená, že by poslanecké návrhy neboli pripomienkované ešte pred ich predložením do NR SR, ako je to v prípade vládnych návrhov. Vzhľadom na to, že v porovnaní s vládnymi návrhmi zákonov, oveľa väčšie množstvo poslaneckých návrhov zákonov nepostúpi do druhého čítania, neboli by pripomienkovému konaniu podrobované tie návrhy zákonov, ktoré nemajú šancu na prijatie.
V súvislosti s tým sa navrhuje predĺžiť lehotu na prerokovanie návrhu zákona, ktorý podal výbor alebo poslanci, v druhom čítaní z 30 na 60 dní (bod 3), pretože súčasná 30-dňová lehota na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní vo výboroch nie je dostatočná na uskutočnenie pripomienkového konania. Predĺženie lehoty vytvorí väčší priestor aj pre vládu, aby mohla k poslaneckým návrhom zákonov zaujať stanovisko, keďže v súčasnosti sa stáva, že NR SR o návrhu zákona v druhom a treťom čítaní rozhodne ešte pred tým, ako k nemu vláda stihne zaujať stanovisko. Predĺženie lehoty na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní umožní predĺžiť aj lehotu na pripomienkové konanie k návrhu stanoviska vlády. Zároveň to vytvorí priestor pre širšie oboznámenie sa dotknutých inštitúcií a verejnosti s návrhmi zákonov predkladaných poslancami a výbormi, ako aj na vyjadrenie názoru na ne.
Predpokladá sa, že druhé čítanie o návrhoch zákonov by sa vzhľadom na predĺženie lehoty na rokovanie výborov nekonalo na bezprostredne nasledujúcej riadnej schôdzi NR SR, ale až na tej ďalšej. A vo výboroch by návrhy boli prerokované až po skončení pripomienkového konania k návrhu stanoviska vlády, ako aj po schválení stanoviska vlády. Vo vzťahu k vládnym návrhom zákonov by predĺženie lehoty umožnilo ich dôkladnejšie prerokovanie poslancami a aj verejnosti dalo väčší priestor na vyjadrenie sa k vládnym návrhom zákonov počas ich prerokovania v NR SR.
Výbory, ktoré návrh prerokúvajú v druhom čítaní, by o pripomienkovom konaní informoval spravodajca (bod 5). Informácia o vyhodnotení pripomienkového konania k poslaneckému návrhu zákona bude súčasťou spoločnej správy (bod 6).
Pripomienkové konanie k návrhom zákonov, ktoré do NR SR predkladá vláda, je upravené v zákone o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov. Poslaneckých návrhov zákonov sa však táto úprava netýka. S tým súvisí navrhovaná zmena tohto zákona v čl. II návrhu zákona. Úprava pripomienkového konania je v rámci zákona o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov len rámcová, podrobnejšiu úpravu zákon prenecháva na Legislatívne pravidlá vlády, schválené uznesením vlády. Analogicky sa navrhuje, aby podrobnejšia úprava pripomienkového konania k poslaneckým návrhom zákonov bola zákonom o rokovacom poriadku ponechaná na Legislatívne pravidlá tvorby zákonov, ktoré uznesením schvaľuje NR SR (bod 2).
K bodom 10 až 13
Navrhuje sa sprísniť pravidlá pre skrátené legislatívne konanie k návrhom zákonov.
Navrhuje sa, aby vláda mohla navrhnúť skrátené legislatívne konanie za okolností, ktoré sú nielen mimoriadne, ale aj vopred nepredvídateľné (bod 10). To znamená, že by nemalo ísť o okolnosti a časovú núdzu, ktoré spôsobila vláda sama svojim nekonaním, alebo dokonca konaním, ani o riešenie problému, o ktorého existencii vláda vedela dostatočne vopred, ale riešenie toho problému odkladala. Mimoriadne okolnosti ako podmienka pre skrátenie legislatívneho konania by teda mli mať objektívny charakter, nemalo by byť dôvodom, že vláda návrh zákona predložila skôr, hoci ho objektívne predložiť mohla.
Zákonom č. 34/2026 sa do zákona o rokovacom poriadku doplnila požiadavka, aby odôvodnenie návrhu na skrátené legislatívne konanie bolo podrobnejšie a aby obsahovalo zákonom vymedzené náležitosti týkajúce sa konkrétnych dôvodov a okolnosti návrhu zákona a informáciu, v čom spočíva mimoriadnosť okolností. Navrhuje sa predmetné ustanovenie doplniť tak, aby bola odôvodnená nielen mimoriadnosť okolností, ale aj ich nepredvídateľnosť a aby odôvodnenie obsahovalo aj odôvodnenú informáciu, či je pre splnenie účelu skráteného legislatívneho konania nevyhnutné vylúčiť všetky obmedzenia a lehoty stanovené pre riadne prerokovanie návrhu zákona v štandardnom legislatívnom procese, alebo bude postačovať skrátiť niektoré z uvedených lehôt (bod 11). Zámerom je aj to, aby sa v skrátenom legislatívnom konaní prerokúvali iba tie navrhované ustanovenia, pri ktorých existuje dôvod na skrátené legislatívne konanie, nie aj také, pri ktorých dôvod na takýto postup neexistuje.
V súvislosti s tým sa navrhuje, aby národná rada mohla rozhodnúť, že sa nepoužijú iba niektoré z uvedených obmedzení a skrátení lehôt (bod 12). V niektorých prípadoch totiž nie je pre naplnenie účelu skráteného legislatívneho konania nevyhnutné prerokovať návrh zákona zo dňa na deň, napr. postačí iba skrátenie lehoty na začatie rokovania o návrhu zákona bez potreby skracovať lehotu na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní, prípadne je možné túto lehotu skrátiť, ale nie úplne vylúčiť. Účelom tohto návrhu je vytvoriť priestor na to, aby k skracovaniu legislatívneho procesu dochádzalo v minimálnej miere, ktorá je naozaj nevyhnutná.
Navrhuje sa, aby bol návrh na skrátenie legislatívneho konania k návrhu zákona vždy pridelený aj ústavnoprávnemu výboru a zároveň, aby bol tento výbor určený ako gestorský výbor k návrhu na skrátenie legislatívneho konania o návrhu zákona (bod 13). Vo vzťahu k návrhu na skrátenie legislatívneho konania ide viac o posúdenie splnenia zákonných podmienok vymedzených v zákone o rokovacom poriadku, teda o právnu otázku, ako o vecné posúdenie návrhu zákona, preto sa navrhuje, aby sa k veci vyjadril ústavnoprávny výbor.
K bodu 14
Navrhuje sa prísnejšie posudzovanie tzv. prílepkov, teda doplňujúcich návrhov, ktorými sa novelizuje iný ako prerokúvaný návrh zákona, ktorý s ním obsahovo nesúvisí. Zákon o rokovacom poriadku síce zakazuje pri prerokúvaní návrhu zákona doplňujúce návrhy, ktorými sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona (§ 94 ods. 3), neobsahuje však mechanizmus posúdenia, či doplňujúci návrh má takýto charakter. Navrhuje sa, aby návrh, ktorým sa dopĺňajú nové novelizačné články, teda novelizácia iných návrhov zákonov, musel obsahovať konkrétne zdôvodnenie súvislosti takéhoto návrhu s prerokúvaným návrhom zákona. Navrhuje sa, aby sa v prípade pochybnosti, či predložený pozmeňujúci alebo doplňujúci návrh nie je tzv. prílepkom, zaoberal týmto pozmeňujúcim, či doplňujúcim návrhom ústavnoprávny výbor.
K čl. II
Navrhuje sa novelizovať zákon o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov a zaviesť pripomienkové konanie aj k návrhom zákonov, ktoré predkladajú poslanci národnej rady a výbory. V súčasnosti sa na takéto návrhy ustanovenia zákona o pripomienkovom konaní nevzťahujú.
V bode 1 sa navrhuje, aby sa § 10, ktorý upravuje pripomienkové konanie, vyňal spomedzi ustanovení, ktoré sa na poslanecké návrhy zákonov nevzťahujú. To znamená, že po tejto zmene budú aj poslanecké návrhy podliehať pripomienkovému konaniu.
V bode 2 sa navrhuje vymedziť špecifiká pripomienkového konania vo vzťahu poslaneckým návrhom zákonov, ktoré by mali spočívať v tom, že poslanecké návrhy zákonov nebudú predmetom pripomienkového konania pred ich predložením do národnej rady, ale až v rámci druhého čítania pred ich prerokovaním vo výboroch. Zároveň sa pre poslanecké návrhy zákonov zavádza výnimka z povinnosti uskutočniť rozporové konanie so zástupcom verejnosti, ktorá predložila hromadnú pripomienku.
Keďže návrh zákona v druhom čítaní možno meniť iba prostredníctvom pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, akceptovanie pripomienok nezávisí iba od vôle navrhovateľa, ale je podmienené súhlasom väčšiny poslancov národnej rady. Ďalšia úprava pripomienkového konania k poslaneckým návrhom zákonov je tak ponechaná na zákon o rokovacom poriadku a prostredníctvom neho na Legislatívne pravidlá tvorby zákonov schvaľované uznesením národnej rady.
K čl. III
Navrhuje sa stanoviť účinnosť zákona na 1. januára nasledujúceho kalendárneho roka.