Dôvodová správa

A.Všeobecná časť

Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústava“), predkladajú na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky poslanci Národnej rady Slovenskej republiky Ondrej Dostál, Mária Kolíková, Vladimíra Marcinková, Branislav Gröhling, Martina Bajo Holečková, Marián Viskupič a Juraj Krúpa.

Cieľom navrhovanej právnej úpravy je zakotviť do ústavy členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii a Severoatlantickej aliancii.

Od roku 2004 je Slovenská republika členským štátom Európskej únie aj Severoatlantickej aliancie (NATO). Návrat do rodiny vyspelých západných demokratických krajín a zapojenie sa do procesov európskej integrácie a transatlantickej spolupráce patrili medzi hlavné ciele politiky štátov Strednej a Východnej Európy po páde komunistických režimov na konci 80. rokov 20. storočia. K snahe integrovať sa do Európskej únie a NATO sa prihlásila aj Slovenská republika. V 90. rokoch 20. storočia v dôsledku pôsobenia tretej vlády Vladimíra Mečiara síce Slovensko začalo v integračných snahách zaostávať za susednými krajinami, ale po parlamentných voľbách 1998 a vytvorení koaličnej vlády vedenej Mikulášom Dzurindom integrácia pokračovala a v roku 2004 sa Slovenská republika začlenila do Európskej únie aj do NATO.

Členstvo v Európskej únii a v NATO a ich zásadný význam pre Slovenskú republiku a jej občanov je na Slovensku vecou širokého a dlhodobého politického konsenzu. Napriek legitímnej existencii rôznych predstáv o ďalšom smerovaní európskej integrácie, či rôznych názorov na politiky Európskej únie, jej inštitucionálne zmeny, jej ďalšie rozširovanie, či zmeny európskeho práva existuje v Slovenskej republike zhoda, že členstvo v Európskej únii je v životnom záujme Slovenskej republiky a vytvára priestor pre ekonomickú prosperitu Slovenska a zvyšovanie životnej úrovne jeho občanov. Je dôležité aj pre dobré fungovanie inštitúcií demokratického právneho štátu a ochranu základných práv a slobôd. NATO je rozhodujúcim garantom bezpečnosti jeho členských štátov, vrátane Slovenskej republiky, čo je tiež dlhodobo vecou širokého politického konsenzu. K členstvu Slovenskej republiky v Európskej únii a NATO sa dlhodobo hlásia všetky relevantné demokratické politické sily, aj väčšina občanov Slovenskej republiky, programové vyhlásenia všetkých slovenských vlád, zahraničnopolitické deklarácie najvyšších ústavných činiteľov Slovenskej republiky, aj všetky koncepčné, či strategické dokumenty a materiály týkajúce sa zahraničnej politiky, obrany, bezpečnosti alebo ekonomiky.

Integračné snahy Slovenskej republiky do Európskej únie a NATO sa premietli aj do zmien slovenskej ústavy schválených v roku 2001. Ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. došlo k zmene znenia čl. 7 ústavy, ktorý pôvodne upravoval iba vstup do štátneho zväzku s inými štátmi a vystúpenie z neho: „Slovenská republika môže na základe slobodného rozhodnutia vstúpiť do štátneho zväzku s inými štátmi. Právo vystúpenia z tohto zväzku nemožno obmedziť. O vstupe do štátneho zväzku s inými štátmi alebo o vystúpení z tohto zväzku sa rozhodne ústavným zákonom s následným referendom.“ Pôvodné znenie čl. 7 ústavy vytváralo ústavný

rámec pre vystúpenie Slovenskej republiky z Českej a Slovenskej Federatívnej republiky (hoci k rozdeleniu česko-slovenskej federácie v roku 1992 nakoniec prišlo iným spôsobom bez ústavného zákona schváleného Národnou radou Slovenskej republiky a bez referenda). Ústavnou zmenou z roku 2001 bol čl. 7 ústavy rozšírený o ďalšie odseky, pričom odsekom 2 sa vytvára ústavný rámec pre členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii a odsekom 3 pre začlenenie Slovenskej republiky do NATO. Zvyšné dva odseky čl. 7 ústavy sa týkajú medzinárodných zmlúv.

Súčasné znenie čl. 7 ods. 2 ústavy neobsahuje explicitné konštatovanie členstva Slovenskej republiky v Európskej únii, implicitne ho však predpokladá, keďže upravuje prenos výkonu časti práv Slovenskej republiky na Európske spoločenstvá a Európsku úniu, prednosť európskeho práva pred zákonmi Slovenskej republiky a jeho implementáciu, teda záležitosti, ktoré majú zmysel iba v prípade členstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii sa premietlo aj do ďalších ustanovení ústavy, konkrétne do čl. 77 (nezlučiteľnosť funkcie sudcu s inými funkciami, vrátane funkcie poslanca Európskeho parlamentu), čl. 120 ods. 2 (oprávnenie vlády vydávať nariadenia aj na vykonanie Európskej dohody o pridružení uzatvorenej medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou republikou na strane druhej a na vykonanie medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 2, ak tak stanoví zákon) a čl. 129 ods. 2 (rozhodovanie ústavného súdu o ústavnosti a zákonnosti volieb do Európskeho parlamentu).

Na rozdiel od Európskej únie a jej inštitúcií, ktoré ústava spomína na viacerých miestach, NATO v ústave spomenuté nie je. Súčasné znenie čl. 7 ods. 3 ústavy však bolo do ústavy začlenené, aby vytvorilo ústavný rámec pre vstup Slovenskej republiky do NATO tým, že upraví možnosť a spôsob zaradenia Slovenskej republiky do organizácie vzájomnej kolektívnej bezpečnosti.

Od vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie a NATO ubehli už viac ako dve desaťročia. Obe organizácie sa odvtedy rozšírili o ďalšie krajiny, predovšetkým bývalé socialistické štáty. Po agresii Ruskej federácie proti Ukrajine do NATO vstúpili dlhodobo neutrálne Fínsko a Švédsko. O vstup do Európskej únie aj NATO sa naďalej uchádza viacero krajín.

Týmto návrhom ústavného zákona sa navrhuje premietnuť široký a dlhodobý politický konsenzus v otázke potreby a významu členstva Slovenskej republiky v Európskej únii a NATO do ústavy tým, že ústava bude explicitne konštatovať, že Slovenská republika je členským štátom Európskej únie a NATO. Zároveň s tým sa navrhuje do ústavy zakotviť aj prihlásenie sa k hodnotám, na ktorých je Európska únia založená a ktoré zodpovedajú hodnotám, na ktorých je založená Slovenská republika ako demokratický právny štát, a k plneniu záväzkov, ktoré Slovenskej republike vyplývajú z členstva v NATO.

Viaceré členské štáty Európskej únie majú vo svojich ústavách upravené niektoré aspekty svojho členstva v Európskej únii. Ústava Francúzskej republiky aj explicitne konštatuje, že Francúzska republika sa zúčastňuje na Európskej únii (čl. 88-1). Aj chorvátska ústava explicitne spomína členstvo Chorvátska v Európskej únii. Čl. 23 ods. 1 ústavy Spolkovej republiky Nemecko uvádza, že Spolková republika Nemecko sa podieľa na rozvoji Európskej únie, ktorá je viazaná demokratickými, právne štátnymi, sociálnymi a federatívnymi

princípmi, ako aj princípom subsidiarity a ktorá zaisťuje ochranu základných práv porovnateľnú s ústavou Spolkovej republiky Nemecko.

Niektoré krajiny, ktoré sa o členstvo v Európskej únii a v NATO uchádzajú, majú tiež svoje integračné ambície premietnuté do svojich ústav. Preambula ukrajinskej ústavy deklaruje potvrdenie európskej identity ukrajinského národa a nezvratnosti európskeho a euroatlantického kurzu Ukrajiny a ústava v čl. 102 ustanovuje, že prezident Ukrajiny je garantom realizácie strategického smerovania štátu k plnému členstvu Ukrajiny v Európskej únii a Severoatlantickej aliancii. Gruzínska ústava ukladá v čl. 4 ods. 2 ústavným orgánom krajiny, aby v rámci svojich právomocí podnikli všetky opatrenia na plnú integráciu Gruzínska do Európskej únie a NATO. O začlenení ambície Moldavska vstúpiť do Európskej únie do moldavskej ústavy rozhodlo referendum, ktoré sa v krajine konalo v októbri 2024.

Explicitné konštatovanie členstva Slovenskej republiky v Európskej únii a NATO v ústave nie je nevyhnutnou podmienkou pre existenciu a pokračovanie tohto členstva, avšak vzhľadom na dôležitosť členstva v Európskej únii a v NATO pre Slovenskú republiku a jej obyvateľov, ako aj vzhľadom na existenciu širokého a dlhodobého politického konsenzu v tejto veci, by bolo logickým krokom. Nešlo by len o formálne potvrdenie medzinárodnopolitickej orientácie krajiny, ale aj o dôležitý signál všetkým občanom a partnerom Slovenskej republiky o jej dlhodobom a pevnom zakotvení v európskych a transatlantických štruktúrach. Zároveň by tento krok posilnil právnu stabilitu a poskytol jednoznačnú odpoveď na otázky o zahraničnopolitickej orientácii Slovenskej republiky.

Zakotvenie členstva v Európskej únii a v NATO v ústave by odrážalo skutočnosť, že ide o pilierové hodnoty slovenskej štátnosti a jej fungovania v medzinárodnom priestore. Tento krok by zároveň poskytol ochranu pred možnými pokusmi o spochybnenie alebo oslabenie postavenia Slovenskej republiky v týchto zoskupeniach. V dobe narastajúcej geopolitickej neistoty a bezpečnostných aj ekonomických výziev by bolo žiaduce a správne, aby Slovenská republika takouto formou opätovne potvrdila svoje prihlásenie sa k hodnotám, ktoré Európska únia a NATO reprezentujú a ktoré zodpovedajú aj hodnotám, na ktorých je postavená Slovenská republika ako demokratický právny štát.

Návrh ústavného zákona dopĺňa do ústavy interpretačnú poistku, ktorej cieľom je vylúčiť akékoľvek spochybnenie prednosti práva Európskej únie a medzinárodných zmlúv pred zákonmi Slovenskej republiky, ktoré by mohlo vzniknúť v súvislosti s ostatnou novelou ústavy a doplnením nových článkov 6 a 7 do čl. 7 ústavy.

Zároveň sa navrhuje ústavne upraviť proces možného vystúpenia Slovenskej republiky z Európskej únie a NATO. V záujme stability ukotvenia Slovenskej republiky v oboch organizáciách sa navrhuje, aby takéto rozhodnutie vyžadovalo maximálnu demokratickú legitimitu a mohlo byť realizované iba prostredníctvom ústavného zákona, ktorý by bol potvrdený v referende.

Predložený návrh ústavného zákona nemá vplyvy na rozpočet verejnej správy, na podnikateľské prostredie, na životné prostredie, informatizáciu spoločnosti, na služby verejnej správy pre občana, ani na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.

B.Osobitná časť

K čl. I.

K bodu 1

Navrhuje sa do čl. 7 ods. 2 ústavy doplniť ustanovenie, ktoré bude explicitne konštatovať, že Slovenská republika je členským štátom Európskej únie. Súčasné znenie čl. 7 ods. 2 ústavy členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii implicitne predpokladá, hoci sa súčasťou ústavy stalo ešte pred vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie. Upravuje totiž možnosť a spôsob prenosu výkonu časti práv Slovenskej republiky na Európske spoločenstvá a Európsku úniu, a to medzinárodnou zmluvou, ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takej zmluvy (súčasná prvá veta čl. 7 ods. 2 ústavy). Ďalej uvedené ustanovenie konštatuje prednosť právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie pred zákonmi Slovenskej republiky (súčasná druhá veta čl. 7 ods. 2 ústavy) a spôsob prevzatia tých právne záväzných aktov, ktoré vyžadujú implementáciu (súčasná tretia veta čl. 7 ods. 2 ústavy). Zakotvenie tejto právnej úpravy v ústave má zmysel iba pre štát, ktorý je členským štátom Európskej únie.

Členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii však dosiaľ v ústave nie je explicitne zakotvené. Navrhuje sa preto doplnenie čl. 7 ods. 2 ústavy o ďalšiu vetu, ktorá bude explicitne konštatovať členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii a zároveň vyjadrí prihlásenie sa Slovenskej republiky k hodnotám, na ktorých je Európska únia založená. Ide o hodnoty úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám, ktoré sú obsiahnuté v Zmluve o Európskej únii (Článok 2). Toto doplnenie explicitne potvrdzuje existujúci stav (členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii) a zároveň posilňuje väzbu Slovenskej republiky k európskym hodnotám a zvýrazňuje ich dôležitosť pre Slovenskú republiku.

Vzhľadom na povahu dopĺňanej vety sa navrhuje doplniť ju do ustanovenia čl. 7 ods. 2 ústavy ako novú prvú vetu. Prvá veta čl. 7 ods. 2 ústavy tak bude konštatovať členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii a prihlásenie sa k jej hodnotám a nasledujúce vety budú upravovať prenos výkonu časti práv Slovenskej republiky na Európske spoločenstvá a Európsku úniu, prednosť práva Európskych spoločenstiev a Európskej únie a spôsob prevzatia právne záväzných aktov.

K bodu 2

Navrhuje sa nahradiť súčasné znenie čl. 7 ods. 3 ústavy novým znením, ktoré bude explicitne konštatovať, že Slovenská republika je členským štátom Organizácie Severoatlantickej zmluvy, čiže Severoatlantickej aliancie (NATO). Súčasné znenie čl. 7 ods. 3 ústavy uvádza, že „Slovenská republika sa môže s cieľom zachovať mier, bezpečnosť a demokratický poriadok za podmienok ustanovených medzinárodnou zmluvou zaradiť do organizácie vzájomnej kolektívnej bezpečnosti.“ Toto ustanovenie sa stalo súčasťou ústavy pred vstupom

Slovenskej republiky do Severoatlantickej aliancie a vytvorilo ústavný rámec pre začlenenie Slovenska do NATO.

Vstupom Slovenskej republiky do Severoatlantickej aliancie bolo uvedené ustanovenie ústavy naplnené a fakticky konzumované. Slovenská republika sa zaradila do organizácie vzájomnej kolektívnej bezpečnosti (NATO). Stalo sa tak na základe medzinárodnej zmluvy (Severoatlantická zmluva) a za podmienok ustanovených touto medzinárodnou zmluvou. Dôvodom, pre ktorý tak Slovenská republika urobila, bola snaha zachovať mier, bezpečnosť a demokratický poriadok, ako predpokladá čl. 7 ods. 3 ústavy.

Vzhľadom na vyššie uvedené, ako aj vzhľadom na skutočnosť, že Slovenská republika je už dve desaťročia členským štátom NATO, sa navrhuje zmeniť znenie čl. 7 ods. 3 ústavy tak, aby už iba nevytváralo ústavný rámec pre členstvo Slovenskej republika v NATO, ale aby toto členstvo explicitne konštatovalo. Zároveň sa navrhuje týmto ustanovením potvrdiť účel NATO ako organizácie vzájomnej kolektívnej bezpečnosti s cieľom zachovať mier, bezpečnosť a demokratický poriadok, čím sa nadviaže na doterajšie znenie čl. 7 ods. 3 a zdôrazní sa jeho naplnenie vstupom Slovenskej republiky do NATO. Nad rámec vyššie uvedeného sa navrhuje doplniť do ustanovenia čl. 7 ods. 3 novú vetu, ktorou sa Slovenská republika prihlási k napĺňaniu záväzkov, ktoré jej z členstva v NATO vyplývajú, a k vôli aktívne prispievať k spoločnej obrane a bezpečnosti členských krajín Severoatlantickej aliancie, ktoré sú predpokladom pre to, aby NATO ako organizácia vzájomnej kolektívnej bezpečnosti mohla napĺňať svoj účel a zmysel svojej existencie.

K bodu 3

K čl. 7 odseku 8

Vzhľadom na ostatnú novelu ústavy (ústavný zákon č. 255/2025 Z. z.), ktorou boli do čl. 7 ústavy doplnené nové odseky 6 a 7, sa navrhuje novým odsekom 8 explicitne potvrdiť, že Slovenská republika uznáva prednosť práva Európskej únie a medzinárodných zmlúv pred zákonmi Slovenskej republiky a nič v ústave ani ústavných zákonoch nemôže byť vykladané tak, že by túto zásadu prednosti spochybňovalo. Cieľom je vylúčiť akékoľvek pochybnosti o prednosti práva Európskej únie a medzinárodných zmlúv pred zákonmi Slovenskej republiky, ktoré by mohli vzniknúť v dôsledku schválenia ostatnej novely ústavy.

Princíp prednosti práva Európskej únie je dlhodobo ústavne zakotvený v čl. 7 ods. 2 (veta o prednosti právne záväzných aktov EÚ) a prednosť medzinárodných zmlúv je upravená v čl. 7 ods. 5 ústavy. Tieto zásady sú základnými piliermi medzinárodnoprávneho a európskeho ukotvenia Slovenskej republiky. V rámci diskusií okolo ostatnej novely ústavy a najmä v súvislosti s novými odsekmi 6 a 7 v článku 7 sa však objavili pochybnosti, či nimi nedošlo k spochybneniu prednosti práva EÚ a medzinárodných zmlúv pred zákonmi. V záujme zabezpečenia plnej právnej istoty a jednoznačnosti ústavného textu je potrebné zamedziť akejkoľvek interpretácii, podľa ktorej by tieto nové odseky mohli spochybniť alebo oslabiť už zakotvený princíp prednosti práva EÚ a medzinárodných zmlúv pred zákonmi.

Navrhovaný nový odsek 8 má preto charakter interpretačnej klauzuly, ktorá explicitne potvrdzuje nadradenosť práva EÚ (podľa ods. 2) a príslušných medzinárodných zmlúv (podľa ods. 5) nad zákonmi Slovenskej republiky a striktne vylučuje, aby čokoľvek v ústave alebo ústavných zákonoch (vrátane nových odsekov 6 a 7) mohlo byť vykladané ako spochybnenie

tohto ústavného princípu. Ide o ústavnú poistku proti nesprávnemu výkladu ústavy, ktorá posilňuje právnu stabilitu a medzinárodné záväzky Slovenskej republiky.

K čl. 7 ods. 9

Navrhuje sa do čl. 7 ústavy doplniť nový odsek 9, ktorý by ústavne upravil proces možného vystúpenia Slovenskej republiky z Európskej únie a z Organizácie Severoatlantickej zmluvy (NATO). Keďže sa navrhovanou novelou explicitne konštatuje členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii (čl. 7 ods. 2) a v NATO (čl. 7 ods. 3) ako v kľúčových zoskupeniach, ktoré tvoria pilier civilizačného, hodnotového, ekonomického a bezpečnostného ukotvenia Slovenskej republiky, je potrebné zabezpečiť, aby prípadné rozhodnutie o ukončení tohto členstva spĺňalo najvyššie možné ústavné a demokratické kritériá.

Navrhované ustanovenie stanovuje, že o vystúpení z týchto organizácií sa môže rozhodovať iba ústavným zákonom, ktorý sa potvrdí referendom. Týmto sa proces vystúpenia z Európskej únie a NATO stavia na rovnakú ústavnú úroveň, akú už dnes má rozhodovanie o vstupe do štátneho zväzku alebo vystúpenie z neho podľa čl. 7 ods. 1 ústavy. Nejde teda o nový ústavný mechanizmus, ale o rozšírenie postupu, ktorý ústava predpokladá pri vstupe do alebo vystúpení zo štátneho zväzku, aj na prípadné rozhodovanie o vystúpení z Európskej únie a NATO.

Kombinácia kvalifikovanej väčšiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (pre schválenie ústavného zákona) a priameho rozhodnutia občanov v referende zabezpečuje maximálnu právnu stabilitu a demokratickú legitimitu pre takýto zásadný a existenčný krok, ktorý by nepochybne zásadne ovplyvnil budúce smerovanie Slovenskej republiky. Zároveň táto úprava chráni členstvo Slovenskej republiky v EÚ a NATO pred prípadnými nepremyslenými či populistickými rozhodnutiami.

K čl. II

Vzhľadom na predpokladaný priebeh legislatívneho procesu sa navrhuje stanoviť deň účinnosti ústavného zákona na 1. júla 2026.