DÔVODOVÁ SPRÁVA

A.Všeobecná časť

Na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky sa predkladá vládny návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh zákona“).

Návrh zákona bol vypracovaný na základe Plánu legislatívnych úloh vlády Slovenskej republiky na rok 2025.

Cieľom návrhu zákona je riešiť niektoré požiadavky aplikačnej praxe týkajúce sa organizácie práce na Ústavnom súde Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) a konania pred ústavným súdom. Na tento účel sa vykonávajú nasledovné zmeny:

-ruší sa požiadavka na pravidelnú obmenu všetkých senátov ústavného súdu,

-upúšťa sa od ustanovovania právneho zástupcu ústavným súdom v situácii, ak možno ustanoviť právneho zástupcu postupom podľa osobitného zákona,

-zavádza sa možnosť odmietnuť ako zjavne neopodstatnený aj návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov,

-dopĺňa sa subsidiárne použitie Správneho súdneho poriadku v konaní pred ústavným súdom,

-precizuje sa úprava zastavenia konania a rozhodovania v prípade konania o súlade právnych predpisov,

-upúšťa sa od povinného zverejňovania nevyhovujúcich nálezov v Zbierke zákonov Slovenskej republiky,

-v konaní o ústavnej sťažnosti sa zrušuje rozlišovanie medzi nedostatkom právomoci na jej prerokovanie a neprípustnosťou takejto sťažnosti a

-upúšťa sa od kvalifikačnej podmienky päťročnej praxe pre funkciu súdneho poradcu.

Navrhované zmeny a doplnenia zákona zabezpečia efektívnejšie konanie a rozhodovanie ústavného súdu a súčasne aj precizovanie právnej úpravy v tých častiach, ktorých výklad môže byť sporný, prípadne nejednoznačný.

Účinnosť návrhu zákona sa navrhuje od 1. decembra 2025, čím sa zohľadňuje dostatočná legisvakančná lehota a predpokladaná dĺžka legislatívneho procesu.

Návrh zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy, vplyv na limit verejných výdavkov, vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyv na životné prostredie, vplyv na informatizáciu spoločnosti, vplyv na služby verejnej správy pre občana, ani vplyv na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a nálezmi ústavného súdu a zákonmi, ako aj s medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a súčasne je v súlade s právom Európskej únie.

Návrh zákona nie je predmetom vnútrokomunitárneho pripomienkového konania.

Návrh zákona bol predmetom riadneho pripomienkového konania a bol prerokovaný Legislatívnou radou vlády Slovenskej republiky a vládou Slovenskej republiky.

B.Osobitná časť

K čl. I

K bodu 1 [§ 7 ods. 1 písm. a)]

Ide o legislatívno-technickú zmenu v súvislosti so zmenou Ústavy Slovenskej republiky vykonanej ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorým bol vypustený čl. 129 ods. 7 ústavy.

K bodu 2 (§ 11 ods. 2)

Zrušenie obligatórnej obmeny všetkých senátov ústavného súdu predstavuje návrat k predchádzajúcej právnej úprave (modelu), keď posúdenie potreby zmeny v zložení senátov ústavného súdu bolo ponechané na úvahu pléna ústavného súdu v súvislosti s rozhodovaním o rozvrhu práce, a to v rámci jeho ústavnej kompetencie rozhodovať o svojich vnútorných pomeroch v zmysle čl. 131 ústavy.

Trojročná perióda obligatórnej personálnej obmeny subjektu (telesa) rozhodovania je neštandardná aj vo vzťahu k iným ústavným orgánom, resp. je unikátna. Na všeobecných súdoch také pravidlo (obligatórna zmena zloženia senátov) neplatí a naopak stabilita senátov sa považuje za pozitívum, najmä z hľadiska práv účastníkov konania na zákonného sudcu (zákonných sudcov).

Aktuálne platný systém povinnej obmeny zloženia senátov ústavného súdu je naopak v napätí s právom účastníkov konania na zákonného sudcu v už napadnutých a do personálnej obmeny nerozhodnutých veciach (vo vysokom počte), keď bez ohľadu na toho istého sudcu spravodajcu sa v priebehu konania väčšinovo zmení zloženie senátu, a to len na základe organizačného opatrenia, nie pre vylúčenie sudcov. Ak by si oproti tomu sudca spravodajca nemal preniesť nerozhodnuté veci do nového senátu (tieto veci by sa rozhodovali v senáte s pôvodným zložením), organizačná náročnosť činnosti senátov ústavného súdu by sa zásadne zvýšila (s rizikom zníženia efektívnosti a plynulosti rozhodovania senátov ústavného súdu).

Rozdielnosť právnych názorov senátov ústavného súdu v ich konkrétnom zložení sa rieši zjednocovaním podľa § 13 zákona o ústavnom súde, podľa zmenenej zákonnej úpravy už aktuálne nielen ex ante, ale aj ex post, pričom predpokladom faktickej dostupnosti zjednocovania je zníženie zostatkov v senátoch (možnosť sledovať aj rozhodovanie iných senátov, keď výkon rozhodovacej činnosti nemusí okrem vysokého nápadu pokrývať aj nevyhnutnosť znižovania početných zostatkov).

K bodu 3 (§ 31 ods. 3)

Ústavnému súdu Slovenskej republiky pozostávajúcemu z trinástich sudcov sú zverené široké kompetencie realizované prostredníctvom pomerne rozsiahleho diapazónu jednotlivých typov konaní. Od novelizácie Ústavy Slovenskej republiky uskutočnenej ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. sa najmä v súvislosti so značným posilnením účinnosti ústavnej sťažnosti, ako prostriedku ústavnej ochrany fyzických osôb a právnických osôb v individuálnych prípadoch, začal zvyšovať počet návrhov na začatie konania doručovaných ústavnému súdu. Tento trend pretrváva do dnešných dní. Ústavný súd je tak konfrontovaný s pomerne vysokým počtom vecí,

v ktorých je potrebné rozhodnúť, pričom jeho ľudské a materiálne kapacity sú relatívne limitované. Zatiaľ čo administratívne činnosti a podporné činnosti technického charakteru možno do určitej miery racionalizovať a zefektívňovať (zavádzaním nových, napr. informačných technológií), samotnú rozhodovaciu činnosť možno vzhľadom na jej povahu a podstatu racionalizovať a zefektívňovať len vo veľmi obmedzenej miere. Okrem kvantitatívnej stránky je potrebné zmieniť aj kvalitatívnu náročnosť prípadov, o ktorých ústavný súd rozhoduje. Posudzuje v nich najzávažnejšie ústavnoprávne otázky pričom musí brať na zreteľ aj relevantnú judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva a v prípadoch týkajúcich sa práva Európskej únie taktiež rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie.

Z uvedených skutočností vyplýva požiadavka na zabezpečenie kvalitného a kvalifikovaného odborného personálneho zázemia pre sudcov ústavného súdu. Kľúčovú úlohu v tomto smere zohrávajú súdni poradcovia. Ich základnou úlohou je poskytovanie pomoci sudcom ústavného súdu pri prerokúvaní a rozhodovaní jednotlivých prípadov.

Základné jadro zboru poradcov tvoria súdni poradcovia, ktorí sú zamestnancami kancelárie ústavného súdu v štátnej službe. Aktuálna právna úprava vyžaduje pre výkon funkcie súdneho poradcu splnenie týchto podmienok: vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa, bezúhonnosť a päťročnú prax v právnickom povolaní.

Navrhovaná zmena spočíva v zrušení požiadavky päťročnej praxe v právnickom povolaní. Jej cieľom je rozšíriť a spružniť možnosti získavania talentovaných a kvalitných právnikov na pozície súdnych poradcov aj z radov nadaných absolventov právnických fakúlt so záujmom o oblasť ústavného práva a súvisiacich právnych odvetví. Vzhľadom na rastúcu úroveň a kvalitu právnického vzdelávania a s ohľadom na skutočnosť, že súdni poradcovia pracujú pod dohľadom samotných sudcov ústavného súdu, nie je potrebné naďalej trvať v prípade uvedenej pozície na podmienke päťročnej právnej praxe.

Uvedená zmena sprístupní pozíciu súdneho poradcu nadaným absolventom právnických fakúlt a rozšíri ich možnosť zamestnať sa v zaujímavej právnickej profesii. Sudcom ústavného súdu zase rozšíri možnosti pri výbere ich súdnych poradcov tak, aby mohli zohľadniť potrebnú diverzitu, pokiaľ ide o odborné znalosti, skúsenosti, schopnosti riešiť komplexné právne problémy a v neposlednom rade aj potenciál ďalšieho rozvoja ich poradného tímu.

Navrhovanou zmenou sa taktiež eliminuje nepriaznivý efekt podmienky päťročnej praxe spočívajúci v skutočnosti, že v čase jej splnenia už mnoho erudovaných a excelentných právnikov spravidla vstúpi, pokiaľ ide o kariérny rast, do iných (lukratívnejších) oblastí právnického povolania v porovnaní s podmienkami ponúkanými štátnou službou.

Správnosť upustenia od podmienky päťročnej praxe v prípade pozície poradcu sudcu ústavného súdu možno dokumentovať aj príkladom zo zahraničia. V Českej republike, ktorá je z hľadiska kultúrneho aj právneho prostredia Slovenskej republike najbližšia, došlo k zrušeniu podmienky päťročnej činnosti v právnickom povolaní ako predpokladu pre menovanie a výkon činnosti asistenta sudcu ústavného súdu (obdoba poradcu sudcu ústavného súdu v SR) zmenou zákona o ústavnom súde vykonanou novelou č. 77/1998 Sb. Žiadna požiadavka právnej praxe pre menovanie a výkon činnosti asistenta sudcu ústavného súdu ČR sa v súčasnosti neuplatňuje.

K bodu 4 [§ 37 ods. 1]

V praxi ústavného súdu sa vyskytujú prípady, kedy aj vo veciach, v ktorých je možné poskytnúť právnu pomoc prostredníctvom Centra právnej pomoci aj v konaní pred ústavným súdom v zmysle § 3 ods. 1 písm. a) a c) zákona č. 327/2005 Z. z. o poskytovaní právnej pomoci osobám v materiálnej núdzi a o zmene a doplnení zákona č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov v znení zákona č. 8/2005 Z. z., sa sťažovatelia domáhajú ustanoviť právneho zástupu postupom podľa § 37 zákona č. 314/2018 o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Predmetné ustanovenie má za cieľ odbremeniť ústavný súd od ustanovenia právneho zástupcu v konaniach, v ktorých je možné poskytovanie právnej pomoci Centrom právnej pomoci.

K bodu 5 [§ 55 písm. d)]

Ide o legislatívno-technickú úpravu spočívajúcu v aktualizácii vnútorného odkazu v nadväznosti na navrhovanú zmenu § 132 a § 142.

K bodu 6 [§ 56 ods. 2 písm. g)]

Zmyslom tejto navrhovanej zmeny je opätovné ustanovenie možnosti odmietnuť návrh na začatie konania podľa § 56 ods. 2 písm. g), a to pre zjavnú neopodstatnenosť, aj pre konanie podľa § 42 ods. 2 písm. a), t. j. pre konanie o súlade právnych predpisov. Ukazuje sa, že (minimálne) v niektorých prípadoch je zmysluplné popri čiastočnom prijatí návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov na ďalšie konanie tento návrh sčasti odmietnuť aj vecne (teda pre zjavnú neopodstatnenosť). To umožní nepozastaviť účinnosť dotknutého právneho predpisu v príslušnej, parciálne napadnutej časti jeho znenia (zodpovedajúcej vecnému odmietnutiu návrhu), keď inak by vo vecných súvislostiach bolo vyvolané rozhodnutie o pozastavení účinnosti právneho predpisu (na návrh alebo bez návrhu). Ide o prípady, keď sa má právny predpis v príslušnej časti aplikovať na určitú (najmä významnú verejnoprávne relevantnú) situáciu, ktorej konanie je vo svetle prijatia návrhu na konanie o súlade právnych predpisov spochybnené. Príkladom je konanie o súlade právnych predpisov vo vzťahu k zákonnej úprave prokuratúry oproti ustanoveniu do funkcie generálneho a špeciálneho prokurátora podľa nových, zmenených pravidiel – jedine odmietnutie návrhu vo vzťahu k právu na rovnaký prístup k verejnej funkcii (popri prijatí návrhu na ďalšie konanie vo zvyšnej časti) umožnilo ústavnému súdu túto normatívnu zmenu „nezabrzdiť“ až do finálneho rozhodnutia o návrhu.

K bodu 7 (§ 62)

Vzhľadom na osobitosť ústavného konania sa javí ako vhodné vypustiť zákonnú podmienku aplikácie všeobecnej úpravy (hypotézu „povaha veci to nevylučuje“).

Právna úprava Správneho súdneho poriadku je konaniu pred ústavným súdom vzhľadom na jej charakter, osobitne v prípadoch individuálnej ochrany ústavnosti, v rámci ktorej ide o poskytovanie ústavnej ochrany individuálnym subjektom pred orgánmi verejnej moci, najbližšia, čo je dôvodom pre doplnenie odkazu na Správny súdny poriadok, pokiaľ ide o subsidiárne použitie iných právnych predpisov v konaní pred ústavným súdom.

K bodu 8 (§ 70 ods. 1)

Ide o legislatívno-technickú úpravu zohľadňujúcu nepresné vnútorné odkazy v § 70 ods. 1, pretože aj § 24 ods. 6, § 163 ods. 3 a § 225 upravujú odlišnú úpravu nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia ústavného súdu.

K bodu 9 (§ 87)

V praxi sa vyskytujú prípady, kedy dôvodom na zastavenie konania (podľa okolností veci) by nemusela byť len strata platnosti preskúmavaného predpisu, ale aj strata platnosti referenčného právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia alebo medzinárodnej zmluvy, jej časti alebo niektorého jej ustanovenia, s ktorým napadnutý právny predpis podľa navrhovateľa nie je v súlade, a to v čase pred vyhlásením nálezu ústavného súdu vo veci. Preto sa navrhuje zmena § 87, ktorá túto skutočnosť zohľadní. Návrh senátu ústavného súdu na začatie konania o súlade právnych predpisov (čl. 127 ods. 5 ústavy) je potrebné v tejto súvislosti posudzovať rovnako ako návrh všeobecného súdu.

K bodu 10 (§ 89)

Je potrebné zabrániť (hoci aj bona fide ponímanému) nadužívaniu dotknutého ustanovenia, ktoré môže viesť k výrazným derogačným efektom ultra petitum podaného návrhu, najmä v prípade širšie koncipovaných referenčných ustanovení.

K bodu 11 (§ 90 ods. 2)

Je nadbytočné vyhlasovať v zbierke zákonov nevyhovujúce nálezy ústavného súdu vydané v konaní o súlade právnych predpisov, ktoré nevyvolávajú zmenu právneho poriadku. Okrem toho by sa malo vyhlásiť rozhodnutie vo veci samej (napr. nevyhovujúci nález), na základe ktorého zaniká platnosť rozhodnutia ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutého právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia (§ 81).

Doplnením druhej vety do predmetného ustanovenia sa ponecháva plénu ústavnému súdu možnosť rozhodnúť aj o zverejnení iného rozhodnutia (než v prvej vete), ak z neho vyplýva napr. ústavne konformný výklad skúmaného právneho predpisu.

K bodu 12 (§ 132 ods. 1 a 2)

Rozhodovacia prax ústavného súdu nie je v tomto jednotná. Navrhovaná právna úprava umožňuje rozlišovanie medzi „klasickým“ nedostatkom právomoci, ktorý je dôvodom na odmietnutie návrhu podľa § 56 ods. 2 písm. a), a neprípustnosťou tak, ako vyplýva z novo navrhovaného ods. 1.

K bodom 13 (§ 142 ods. 1 a 2)

Rovnako, ako sa navrhuje v právnej úprave konania o ústavnej sťažnosti zrušiť rozlišovanie medzi nedostatkom právomoci na jej prerokovanie a neprípustnosťou takejto sťažnosti (čl. I bod 12), je namieste zaviesť analogickú úpravu v konaní o sťažností vo veciach územnej samosprávy. Ide o vyvolanú zmenu.