DÔVODOVÁ SPRÁVA

A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh zákona“) predkladá do legislatívneho procesu skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.

Keď človek rozhoduje o vlastnom majetku, či vlastných právach a povinnostiach, cíti dôsledky svojho rozhodnutia osobne, to znamená, že je viazaný osobnou zodpovednosťou. Pokiaľ však človek rozhoduje o cudzom majetku, najmä ak ide o majetok štátu alebo územnej samosprávy, v súčasnosti neexistujú inštitúty, ktoré by ho prinútili nakladať so zvereným majetkom s náležitou starostlivosťou riadneho hospodára. Verejný činiteľ môže pri rozhodovaní ľahko podľahnúť súkromným či skupinovým záujmom, ktoré môžu rôznou mierou poškodiť alebo ohroziť uspokojovanie verejných potrieb.

Cieľom návrhu zákona je zaviesť mechanizmus „trestania“ prešľapov a pochybení verejných funkcionárov pri nakladaní s verejnými prostriedkami. Pri súčasnom nastavení zodpovednosti verejných funkcionárov za rozhodovanie o verejnom majetku sa javí, že občania verejným funkcionárom bezmedzne dôverujú. Slovenská verejnosť však bola neraz svedkom vzniku viacerých závažných káuz, v ktorých nebola nikdy vyvodená zodpovednosť. Existovalo pritom viacero pokusov o zavedenie inštitútu hmotnej zodpovednosti verejných funkcionárov za škodu spôsobenú pri nakladaní s verejnými prostriedkami. Všetky tieto pokusy však doposiaľ skončili neúspešne.

Škoda, ktorá vznikne štátu alebo územnej samospráve je v praxi neraz prehliadaná. Najmä osobná zodpovednosť verejného činiteľa sa preukáže len ojedinele. Súčasný stav signalizuje, že subjekty oprávnené iniciovať konanie vo veci náhrady škody buď nemajú prostriedky na spoľahlivé zistenie skutkového vzťahu, alebo nemajú záujem o zistenie skutkového stavu a vyvodenie dôsledkov. Navrhovaná právna úprava nariaďuje iniciovať konanie z úradnej povinnosti, pričom v mene štátu alebo v mene územnej samosprávy koná generálny prokurátor Slovenskej republiky.

Len transparentne nastavený systém osobnej zodpovednosti a účinná vymáhateľnosť môže viesť k zodpovednému a profesionálnemu nakladaniu s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy.

Návrh zákona bude mať pozitívny vplyv na rozpočet verejnej správy, avšak nebude mať vplyv na podnikateľské prostredie, na životné prostredie, na služby verejnej správy pre občana, na manželstvo, rodičovstvo a rodinu, na informatizáciu spoločnosti ani sociálne vplyvy.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, a s právom Európskej únie.

B. Osobitná časť

K Čl. I

K bodu 1

Vzhľadom na cieľ predkladaného návrhu zákona je nevyhnutné rozšíriť predmet úpravy zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“).

Konanie a výkon funkcie verejného činiteľa je, nielen kompetentnými orgánmi, ale aj verejnosťou, vnímané skrz princíp hospodárnosti. Je tomu tak preto, že verejný činiteľ nenakladá s vlastnými finančnými prostriedkami a majetkom, ale s finančnými prostriedkami a majetkom štátu, resp. územnej samosprávy, ktoré boli získané z daní občanov Slovenskej republiky. Verejnými prostriedkami sa pritom rozumejú finančné prostriedky, s ktorými hospodária právnické osoby verejnej správy; verejnými prostriedkami sú aj finančné prostriedky Európskej únie.

K bodu 2

Vzhľadom k tomu, že predkladaný návrh zákona sa dotýka zavedenia hmotnej zodpovednosti verejných činiteľov, pre správnu aplikáciu tohto zákona je nevyhnutné, aby sa vymedzil aj samotný pojem verejného činiteľa.

Verejným činiteľom sa rozumejú všetky verejné činné osoby, ktoré sa za také považujú v zmysle Čl. 2 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov a zároveň ktoré majú oprávnenie konať v mene orgánu verejnej moci (napr. minister, predseda a pod.), alebo ktoré sú orgánom verejnej moci (napr. starosta obce).

K bodu 3

V novej štvrtej časti zákona s názvom „Zodpovednosť verejného činiteľa za škodu“ sa upravuje rozsah zodpovednosti a spôsob, akým možno uplatniť nárok na náhradu škody.

Čo sa týka rozsahu zodpovednosti, stanovujú sa zásady nakladania s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy. Predmetné zásady zabezpečujú, aby verejný činiteľ verejnými prostriedkami neplytval, aby starostlivo zvážil ich využitie a aby sa snažil nachádzať čo najekonomickejšie riešenia situácií, ktoré sa môžu vyskytnúť.

V prípade, že verejný činiteľ nekoná v súlade s týmito zásadami alebo inými povinnosťami, ktorými je viazaný, zodpovedá za spôsobenú škodu. Rozsah zodpovednosti verejného činiteľa v zmysle navrhovanej právnej úpravy je koncipovaný nielen na základe úmyselného konania, ale aj na základe nedbanlivostného konania. O tzv. vedomú nedbanlivosť, bežne používanú aj v oblasti trestného práva, ide vtedy, keď verejný funkcionár

vedel, že svojím konaním môže spôsobiť škodu štátu alebo územnej samospráve, ale bez primeraných dôvodov sa spoliehal, že škodu nespôsobí. Takéto konanie zahŕňa aj inštitút odporovateľnosti právnych úkonov v zmysle § 42a a 42b Občianskeho zákonníka, ktorý slúži na zabránenie účelového zbavovania sa majetku dlžníka s cieľom ukrátiť majetok veriteľa (v danom prípade štátu alebo územnej samosprávy reprezentovanej verejným činiteľom).

Za jediný možný dôvod vyvinenia sa (exkulpácie) sa v § 14a ods. 3 návrhu zákona stanovuje prípad, keď verejný funkcionár preukáže, že konal spôsobom, ktorý viedol k vzniku škody, pretože všeobecne záväzný právny predpis alebo rozhodnutie vydané na jeho základe mu ukladali povinnosť konať takýmto spôsobom.

Existujú situácie, keď sa na nakladaní s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy podieľajú (postupne) viacerí verejní činitelia. Aby sa predišlo možnému vzájomnému obviňovaniu verejných funkcionárov z toho, kto za vzniknutú škodu zodpovedá, ustanovuje sa, že za škodu zodpovedá ten verejný funkcionár, ktorý vykonal právny úkon, na základe ktorého sa nakladanie s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy stáva platným; tzv. „finálny právny úkon“. Ostatní verejní činitelia sú zodpovední za škodu vtedy, ak vykonali právny úkon, ktorý bol podmienkou vykonania tzv. „finálneho právneho úkonu“.

V návrhu zákona sa ustanovuje, kto a v akom rozsahu zodpovedá za škodu v prípade, ak rozhoduje viacero verejných činiteľov alebo kolektívny orgán.

Ustanovuje sa, že uplatniť nárok na náhradu škody spôsobenej verejným činiteľom má štát alebo územná samospráva. Podmienkou vzniku takéhoto nároku je právoplatné rozhodnutie o porušení povinnosti pri nakladaní a správe majetku, pričom sa za takéto rozhodnutie považuje aj výsledok výkonu kontroly, dozoru alebo dohľadu. Vyššie uvedené rozhodnutie sa nevyžaduje, ak kontrolu plnenia povinností nie je oprávnený vykonať žiaden orgán verejnej moci.

Na základe tohto návrhu zákona bude v mene štátu alebo v mene územnej samosprávy na uplatnenie práva na náhradu škody konať generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“), ktorý bude konať ex offo.

K bodu 4

Zakotvením možnosti domáhania sa náhrady škody spôsobenej pri nakladaní s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy priamo od verejného činiteľa je verejným činiteľom daná fakultatívna možnosť poistiť sa pre predmetný typ zodpovednosti za škodu. Poistenie zodpovednosti za škodu pri výkone povolania už v slovenskom právnom poriadku existuje - v obligatórnej forme ho možno nájsť napr. v zákone č. 586/2003 Z. z. o advokácií a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov.

Ak verejný činiteľ uzatvoril poistenie pre predmetný typ zodpovednosti za škodu, generálny prokurátor pred podaním návrhu na začatie konania o náhradu škody najskôr

prerokuje nárok na náhradu škody s poisťovňou, ktorá verejnému činiteľovi toto poistenie poskytla. Pri predbežnom prerokovaní uplatnenia nároku na náhradu škody z prostriedkov poistného plnenia je generálny prokurátor viazaný subjektívnou lehotou, ktorá trvá 30 dní.

Ustanovuje sa, že v prípade, ak verejný činiteľ nie je poistený, resp. poisťovňa neuspokojí uplatnený nárok na náhradu škody, čo i len v časti, v lehote troch mesiacov, generálny prokurátor je povinný domáhať sa jeho uspokojenia súdnou cestou.

K bodu 5

Vo všeobecnosti sa za nemajetkovú ujmu považuje akákoľvek ujma, ktorá pre poškodeného neznamená priamu stratu na majetku. Typicky sa jedná o zásah do zdravia, cti, súkromia osoby, teda do osobnostnej sféry poškodeného. Verejný činiteľ môže svojim konaním spôsobiť škodu len štátu alebo územnej samospráve, teda nie fyzickej osobe, a to len pri nakladaní s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy. Na základe uvedeného sa teda ustanovuje, že vo veciach uplatnenia práva na náhradu škody nie je možné žiadať náhradu nemajetkovej ujmy.

K bodu 6

Na uplatnenie práva na náhradu škody sa ustanovuje 10-ročná objektívna premlčacia lehota. Dĺžka premlčacej doby je odvodená z ustanovenia § 110 ods. 1 prvej vety zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník, podľa ktorého „ak bolo právo priznané právoplatným rozhodnutím súdu alebo iného orgánu, premlčuje sa za desať rokov odo dňa, keď sa malo podľa rozhodnutia plniť.“. Použitie výlučne objektívnej premlčacej lehoty je odôvodnené tým, že poškodeným nie je fyzická osoba, a teda použitie subjektívnej premlčacej lehoty by v praxi bolo len ťažko aplikovateľné.

K bodu 7

V záujme právnej istoty sa navrhujú upraviť prechodné ustanovenia, ktoré zabránia retroaktívnemu pôsobeniu návrhu zákona. V zmysle navrhovaných prechodných ustanovení bude možné uplatniť nárok na náhradu škody na základe príslušných rozhodnutí a iných právnych skutočností podľa § 14c návrhu zákona len vtedy, ak tieto rozhodnutia boli vydané po 1. januári 2025, resp. ak tieto právne skutočnosti nastali po tomto dátume, vice versa sa rozhodnutia vydané do 31. decembra 2024, ako aj právne skutočnosti podľa § 14c návrhu zákona, ktoré nastali pred týmto dátumom, spravujú podľa právnych predpisov účinných do 31. decembra 2024.

K Čl. II

Navrhuje sa účinnosť predkladaného návrhu zákona so zohľadnením potrebnej dĺžky legisvakančnej lehoty, a to od 1. januára 2025.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona s právom Európskej únie

1. Navrhovateľ zákona: skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

3. Predmet návrhu zákona:

a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,

b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,

c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.

Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.

Doložka vybraných vplyvov

1.Základné údaje

Názov návrhu zákona

Návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Navrhovateľ (a spolunavrhovatelia)

skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

2.Definovanie problému

Uveďte základné problémy, ktoré sú dôvodom vypracovania predkladaného materiálu (dôvody majú presne poukázať na problém, ktorý existuje a je nutné ho predloženým materiálom riešiť).

Nakladanie s verejnými prostriedkami, za ktoré osoby, ktoré o nakladaní s ním rozhodujú, nenesú hmotnú zodpovednosť

3.Ciele a výsledný stav

Uveďte hlavné ciele predkladaného materiálu (aký výsledný stav má byť prijatím materiálu dosiahnutý, pričom dosiahnutý stav musí byť odlišný od stavu popísaného v bode 2. Definovanie problému).

Cieľom predkladaného návrhu zákona je zlepšenie procesov pri nakladaní s verejnými prostriedkami a zodpovednosť osôb za konkrétne rozhodnutia pri nakladaní s ním

4.Dotknuté subjekty

Uveďte subjekty, ktorých sa zmeny predkladaného materiálu dotknú priamo aj nepriamo:

Verejní činitelia,

Územná samospráva,

Slovenská republika,

Najvyšší kontrolný úrad,

Úrad pre verejné obstarávanie,

Generálny prokurátor,

Súdy,

Poisťovne.

5.Alternatívne riešenia

Aké alternatívne riešenia vedúce k stanovenému cieľu boli identifikované a posudzované pre riešenie definovaného problému?

Nulový variant - uveďte dôsledky, ku ktorým by došlo v prípade nevykonania úprav v predkladanom materiáli a alternatívne riešenia/spôsoby dosiahnutia cieľov uvedených v bode 3.

Bezpredmetné

6.Vykonávacie predpisy

Predpokladá sa prijatie/zmena vykonávacích predpisov?

☐ Áno

☒ Nie

Ak áno, uveďte ktoré oblasti budú nimi upravené, resp. ktorých vykonávacích predpisov sa zmena dotkne:

7.Transpozícia práva EÚ

Uveďte, v ktorých konkrétnych ustanoveniach (paragrafy, články, body, atď.) ide národná právna úprava nad rámec minimálnych požiadaviek EÚ (tzv. goldplating) spolu s odôvodnením opodstatnenosti presahu.

bezpredmetné

8.Preskúmanie účelnosti

Uveďte termín, kedy by malo dôjsť k preskúmaniu účinnosti a účelnosti predkladaného materiálu.

Po troch rokoch od nadobudnutia účinnosti tohto zákona.

Uveďte kritériá, na základe ktorých bude preskúmanie vykonané.

Na základe zlepšenia hospodárenia s verejnými prostriedkami.

9.Vybrané vplyvy materiálu

Vplyvy na rozpočet verejnej správy

☒

Pozitívne

☐

Žiadne

☒

Negatívne

z toho rozpočtovo zabezpečené vplyvy,

v prípade identifikovaného negatívneho

vplyvu

☐

Áno

☐

Nie

☐

Čiastočne

v tom vplyvy na rozpočty obcí a vyšších územných celkov

☒

Pozitívne

☐

Žiadne

☐

Negatívne

z toho rozpočtovo zabezpečené vplyvy,

v prípade identifikovaného negatívneho vplyvu

☐

Áno

☐

Nie

☐

Čiastočne

Vplyvy na podnikateľské prostredie

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

predpokladané vyčíslenie:

Sociálne vplyvy

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

Vplyvy na životné prostredie

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

Vplyvy na informatizáciu spoločnosti

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

Vplyvy na služby verejnej správy pre občana

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

Vplyvy na manželstvo, rodičovstvo, rodinu a deti

☐

Pozitívne

☒

Žiadne

☐

Negatívne

10.Poznámky

V prípade potreby uveďte doplňujúce informácie k identifikovaným vplyvom.

Ak predkladaný materiál má marginálny (zanedbateľný) vplyv na niektorú zo sledovaných oblastí v bode 9 a z tohto dôvodu je tento vplyv označený ako žiadny vplyv, uveďte skutočnosti vysvetľujúce, prečo je tento vplyv marginálny (zanedbateľný).

Navrhovaná právna úprava bude mať pozitívny vplyv na rozpočet verejne správy, pretože zavedením hmotnej zodpovednosti verejných činiteľov sa vytvorí účinný systém vymoženia verejných prostriedkov a majetku štátu alebo územnej samosprávy, o ktoré by za iných okolností verejný činiteľ svojím úmyselným alebo vedome nedbanlivostným konaním štát alebo územnú samosprávu (obec, mesto, vyšší územný celok) obral. Presnú sumu však nie je možné exaktne kvantifikovať, vzhľadom na to, že v súčasnosti nie je zavedená hmotná zodpovednosť verejných činiteľov, a teda nie je možné ani určiť, koľko žalôb voči verejným činiteľom a v akej výške by mohlo byť podaných na súd.

11.Kontakt na spracovateľa/súčinnosť

Vypracovali ste návrh zákona v súčinnosti s príslušným ministerstvom? ☐ Áno ☒ Nie

Uveďte údaje na kontaktnú osobu, ktorú je možné kontaktovať v súvislosti s posúdením vybraných vplyvov.