Zdôvodnenie výšky hrubého dlhu SR a návrh opatrení na jeho zníženie
MINISTERSTVO FINANCIÍ SLOVENSKEJ REPUBLIKY
3
Hrubý dlh (pri splnení rozpočtových cieľov deficitu)
Hrubý dlh (pri aktuálnom nastavení rozpočtu)
Horné a dolné sankčné pásma dlhovej brzdy
Pozn.: Projekcia dlhu podľa návrhu rozpočtu predpokladá deficity 5,4 % HDP v 2025, 5,2 % HDP v 2026 a 5,5 % HDP v 2027. Od roku 2028 sa počíta s deficitmi zvyšujúcimi sa o náklady na starnutie populácie v priemere 0,2 % HDP ročne. Scenár vývoja dlhu podľa rozpočtových cieľov deficitov počíta s akruálnymi schodkami verejnej správy – 5,0 % HDP v 2025, 4,0 % HDP v 2026 a 3,0 % HDP v roku 2027. Od roku 2028 sa schodky znižujú o 1 % HDP ročne až do dosiahnutia vyrovnaného rozpočtu. Sankčné pásma vychádzajú z platného ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Prognóza neuvažuje s prijatím skokovo vyrovnaného rozpočtu po opätovnom aktivovaní najprísnejších sankcií dlhovej brzdy koncom roka 2025, aj vzhľadom na to, že sa uvažuje o jej novelizácii. Zdroj: MF SR
II.Aktuálny stav hrubého dlhu a strednodobá prognóza do roku 2027 Vzhľadom na úroveň dlhu v najvyššom sankčnom pásme dlhovej brzdy, vláda SR predkladá do NR SR zdôvodnenie výšky hrubého dlhu a opatrenia na jeho zníženie. Jarná notifikácia Eurostatu v apríli 2024 potvrdila úroveň hrubého zadlženia Slovenska v minulom roku na 56 % HDP. Dlh sa udržal v najvyššom sankčnom pásme národného dlhového pravidla ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti1. Po voľbách a schválení programového vyhlásenia novej vlády v novembri 2023 sa opäť aktivovala dvojročná úniková klauzula z najprísnejších sankcií, ktorou sa pozastavuje aj povinnosť predloženia vyrovnaného rozpočtu do NR SR. Sankcie by sa mali opätovne spustiť koncom novembra 2025. Vláda preto aktuálne predkladá parlamentu materiál zdôvodňujúci výšku dlhu a zoznam konsolidačných opatrení.
Vývoj zadlženia od finančnej krízy do roku 2019
Súčasný stav zadlženia Slovenska je aj výsledkom historického vývoja od finančnej krízy nasledovanej dlhovou krízou v eurozóne. Finančná kríza z roku 2008 vyvolala na Slovensku nepriaznivý dopytový šok. Výsledkom boli vysoké deficity vlády spôsobené prepadom príjmov a nárastom výdavkov, ktoré sa pretavili do rastu zadlženia (GRAF 2). Dlhová kríza eurozóny, ktorá nadviazala na finančnú krízu, vyvolala navyše dodatočný tlak na zvýšenie dlhu SR cez záruky poskytnuté v stabilizačných mechanizmoch EÚ2. Dlh v tomto období narástol na historických takmer 55 % HDP.
Od roku 2014 dlh popri hospodárskom oživení nastúpil na klesajúcu trajektóriu, do 2019 však nestačil klesnúť na úrovne spred finančnej krízy. Obdobie rokov 2014 až 2019 sprevádzal pozitívny vývoj klesajúceho zadlženia v pomere k veľkosti ekonomiky. Významne k tomu prispel najmä nominálny rast hospodárstva cez efekt menovateľa (GRAF 3). Poklesu dlhu v tomto období pomáhal aj postupne znižujúci sa primárny deficit vlády (bez úrokových nákladov) smerom až k prebytkovému saldu v 2017 a 2018. Napriek príspevku rastu ekonomiky a znižovania primárneho deficitu dlh v pomere k HDP na konci roku 2019 dosahoval 48 % HDP, o 20 p. b. viac ako pred 2009. Nestihol tak klesnúť razantnejšie k úrovni pred finančnou krízou.
1 Horné pásmo dlhovej brzdy definované v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti č. 493/2011 pre rok 2023 predstavovalo hranicu od 54 % HDP.2 V roku 2013 predstavoval vplyv záväzkov v Európskom nástroji finančnej stability (EFSF) a Európskom mechanizme pre stabilitu (ESM) na hrubý dlh SR celkovo 3,3 % HDP.
GRAF 2 – Hrubý a čistý dlh (% HDP)
GRAF 3 – Kumulatívne príspevky k zmene hrubého dlhu (% HDP)
MINISTERSTVO FINANCIÍ SLOVENSKEJ REPUBLIKY
5
Vývoj dlhu v krízových rokoch 2020-2023Hlavným dôvodom súčasnej úrovne dlhu blízko 60 % HDP je krízový vývoj spojený s pandémiou. Slovensko vstupovalo do obdobia pandémie s hrubým dlhom 48 % HDP. V priebehu nasledujúcich dvoch rokov zadlženie vzrástlo nad 60 % HDP, čoho príčinou bolo najmä nepriaznivé hospodárenie vlády. Nadpriemerné deficity boli predovšetkým odrazom nákladov pandémie COVID-19. Pod nárast dlhu sa v tomto období podpísali aj vyššie emisie štátnych dlhopisov nad rámec potrieb financovania štátu, čo prispelo k tomu, že objem likvidných finančných aktív verejnej správy v týchto rokoch presiahol 10 % HDP a udržal sa na tejto úrovni do konca roku 2022.
V posledných dvoch rokoch hrubý dlh ovplyvnila energetická kríza aj vysoká inflácia. Hoci nadpriemerne vysoká inflácia priniesla ešte v roku 2022 do rozpočtu dodatočné príjmy3, v roku 2023 sa s oneskorením prejavili aj výdavky kopírujúce vývoj inflácie. Išlo o mimoriadnu valorizáciu dôchodkov, rast miezd v zdravotníctve a verejnej správe, nábeh výdavkov súvisiacich s rodinnou a sociálnou politikou (zvýšenie daňového bonusu na dieťa, detských prídavkov, obedy zadarmo, či rodičovský dôchodok), či vyplatenie náhradného 13. dôchodku. Deficit v 2023 výrazne ovplyvnili aj opatrenia vlády počas energetickej krízy. Napriek deficitom 1,7 % HDP v 2022 a 4,9 % HDP v 2023 sa hrubý dlh v pomere k HDP v priebehu dvoch rokov znížil o 5 p. b. na 56 % HDP. Hlavným zdrojom tohto pozitívneho vývoja bolo nominálne HDP ovplyvnené v priemere takmer 9 %-nou infláciou, ktoré dlh pomerovo znižovalo cez efekt menovateľa a plne vykompenzovalo deficitné hospodárenie verejnej správy. K poklesu dlhu osobitne v minulom roku pomohlo aj využitie časti likvidných finančných aktív štátu na úkor nových emisií dlhopisov. Podľa prognózy MF SR bol rok 2023 posledným, v ktorom dlh z vyššie uvedených dôvodov v pomere k veľkosti ekonomiky ešte klesal.
Očakávaný vývoj zadlženia do konca volebného obdobia
Od aktuálneho roka sa krátkodobý pokles dlhu zastaví a dlh by bez reakcie vlády ďalej rástol pod vplyvom neklesajúceho deficitu a ustupujúcej inflácie. V roku 2024 už dlh nastúpi na mierne rastúcu trajektóriu. Dôvodom sú vysoké úrovne deficitov, ktoré už nebude schopný kompenzovať spomaľujúci sa nominálny rast ekonomiky s klesajúcou infláciou (GRAF 4). Na deficit budú navyše vplývať rastúce náklady na obsluhu dlhu, plánované zvýšenie výdavkov na obranu a očakávaný pomalší rast príjmov. Postupným poklesom likvidných finančných aktív na horizonte rozpočtu bližšie k priemernej úrovni spred pandémie (5 % HDP) sa už nepredpokladá výraznejší vplyv na dlh verejnej správy.
3 Inflačný vývoj v 2022 viedol k novele zákona o štátnom rozpočte, ktorým NR SR v októbri 2022 navýšila príjmy a výdavky štátneho rozpočtu o dodatočných 1,5 mld. eur.
GRAF 4 – Príspevky k zmene hrubého dlhu pri splnení rozpočtových cieľov deficitov (% HDP) GRAF 5 – Deficit stabilizujúci dlh verejnej správy (% HDP) Zosúladenie deficitu a dlhu
Deficit (skutočnosť a ciele od 2025)
Pozn.: Prognóza dlhu vychádza z cieľov deficitov na roky 2025 až 2027 na úrovni 5,0 % HDP, 4,0 % HDP a 3,0 % HDP. Zdroj: MF SR
MINISTERSTVO FINANCIÍ SLOVENSKEJ REPUBLIKY
6
Rast dlhu sa podarí spomaliť dosiahnutím cieleného deficitu 3 % HDP v roku 2027. Za horizontom aktuálneho roku je zámerom vlády pokračovať v znižovaní celkového schodku o 1 % HDP ročne smerom k 3 % HDP v 2027. Hoci pokračujúca konsolidácia deficitu rast dlhu spomalí, nestabilizuje ho ešte úplne. Dlh sa krátkodobo udrží pod 60 % HDP, no už v roku 2026 presiahne túto hranicu. Cieľ úplnej stabilizácie dlhu si bude žiadať pokračovať v konsolidácii aj za horizontom roku 2027 a bude zrejme potrebné rozložiť ju na viacero volebných období4.
V aktuálnej prognóze predpokladaný vývoj dlhu reflektuje aj na novú podobu európskych fiškálnych pravidiel. Nové fiškálne pravidlá budú nastavovať strop pre rast väčšiny verejných výdavkov. No vzhľadom na to, že výdavkové pravidlo budú cieliť v prípade Slovenska každoročné zníženie primárneho štrukturálneho deficitu o 1 až 1,5 % HDP v závislosti od reformného úsilia, predpoklad zníženia celkového nominálneho deficitu o 1 % HDP ročne je možné brať ako centrálny odhad5.
III.Opatrenia vlády na zníženie hrubého dlhu
Súčasťou rozpočtu verejnej správy na rok 2024 aj samotnej prognózy dlhu je balík konsolidačných opatrení v objeme 1,4 % HDP. Vláda na rok 2024 pripravila konsolidačné opatrenia v celkovom objeme takmer 2 mld. eur (1,4 % HDP), z ktorých väčšia časť je zameraná na získanie dodatočných príjmov do rozpočtu (TABUĽKA 1). Objemovo najväčšie opatrenia súvisia so znížením odvodov do II. piliera dôchodkového systému na 4 %, zvýšením zdravotných odvodov zamestnávateľov o 1 p. b. a rozšírením osobitného odvodu aj na bankový sektor. Pripravované opatrenia na výdavkovej strane súvisia najmä s ušetrením výdavkov v objeme 5 % osobných výdavkov štátnej správy, či zmrazením valorizácie miezd vo verejnej správe. Na pokles výdavkov v ďalšom roku bude vplývať aj ukončenie energopomoci v súčasnom objeme 0,6 % HDP, ktoré je už zapracované v aktuálnom fiškálnom rámci rozpočtu. Konsolidácia za 1,4 % HDP súčasne vytvorila priestor pre priority vlády, ako sú najmä 13. dôchodky a pokračujúce tlmenie rastu cien energií pre domácnosti.
TABUĽKA 1 – Prehľad konsolidačných opatrení vlády na horizonte rozpočtu VS (mil. eur)
Príjmová strana rozpočtu VS
Zníženie odvodov sporiteľov do II. piliera
Zvýšenie zdravotných odvodov zo strany zamestnávateľa
350
372
390
Rozšírenie osobitného odvodu bankového sektora
320
269
228
Predĺženie solidárneho príspevku zo spracovania ropy
129
-
-
Zavedenie minimálnej dane z príjmu pre právnické osoby
118
102
101
Zvýšenie spotrebnej dane z tabakových výrobkov
83
153
152
Odvod zo zisku Vodohospodárskej výstavby
83
40
20
Ostatné príjmové opatrenia
187
222
236
Zrušenie jedného dňa pracovného pokoja
3
90
100
Spotrebná daň zo sladených nealkoholických nápojov*
Spotrebná daň z elektronických cigariet a zvýšenie dane z tabakových výrobkov*
15
126
Výdavková strana rozpočtu VS
Šetrenie v objeme 5 % osobných výdavkov kapitol štátneho rozpočtu
Zmrazenie valorizácie miezd vo VS v 2024 a jej tlmenie od 2025
-56
-249
-347
Zníženie výdavkov na financovanie RTVS
-55
-60
-64
Zrušenie podpory na zníženie koncovej ceny elektriny pre podniky
-40
-40
-40
Pozn.: * Opatrenia nezapracované vo fiškálnom rámci rozpočtu predstavené v Programe stability SR na roky 2024-2027. Kladná hodnota predstavuje dodatočné príjmy/dodatočné výdavky a naopak.
4 MF SR v prognóze neuvažuje so sankciou dlhovej brzdy v podobe predloženia a schválenia skokovo vyrovnaného rozpočtu verejnej správy po opätovnom aktivovaní sankcií v roku 2025, nakoľko nie je známa podoba legislatívy aj v kontexte zámerov programového vyhlásenia vlády zákon novelizovať.5 V aktuálnej prognóze sa nepriaznivo vyvíjajú úrokové náklady, ktoré budú každoročne zvyšovať schodok približne o 0,2 p.b, pritom nie sú súčasťou primárneho salda.
MINISTERSTVO FINANCIÍ SLOVENSKEJ REPUBLIKY
7
Stratégia znižovania deficitu o 1 % HDP ročne do konca volebného obdobia si bude vyžadovať dodatočnú konsolidáciu v objeme do 3,0 % HDP. Vláda na ďalší rok už iniciovala zavedenie novej spotrebnej dane zo sladených nealkoholických nápojov s pridaným cukrom alebo umelými sladidlami. Do rozpočtu podľa odhadov prinesie okolo 0,1 % HDP. Rovnako je v legislatívnom procese aj zavedenie spotrebnej dane z elektronických cigariet, nikotínových vrecúšok a iných výrobkov s nikotínom so sadzbou na priemernej úrovni EÚ. Očakáva sa tiež dodatočné zvýšenie dane z tabakových výrobkov, čo by spolu malo priniesť výnos do 0,1 % HDP. Pre zníženie deficitu sa plánujú prijať ďalšie opatrenia. Na príjmovej strane by malo ísť o opatrenia, ktoré rozložia záťaž zo zvýšenia daňových príjmov naprieč spoločnosťou s dôrazom na zdanenie väčších firiem, vysokopríjmových zamestnancov a negatívnych externalít. Na výdavkovej strane sa analyzujú možnosti šetrenia na prevádzke štátu (efektívnejšie a racionálnejšie nákupy tovarov a služieb), úspory na strane mzdových výdavkov, či zadresnenie niektorých dávok.
Na pokles dlhu pod najvyššie sankčné pásmo bude potrebná pokračujúca konsolidácia aj za horizontom súčasného volebného obdobia a dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu. Hrubý dlh by bez pokračujúcej konsolidácie po roku 2027 pokračoval v raste. Zníženie dlhu pod najvyššie sankčné pásmo by si už vyžadovalo dosiahnuť vyrovnaný rozpočet, a to aj z dôvodu, že sankčné pásma postupne klesajú až do dosiahnutia prísnejších hraníc6. Pre dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu by bolo potrebné prijať celkovo opatrenia za vyše 6 % HDP (11 mld. eur) nad rámec súčasného rozpočtu.
TABUĽKA 2 – Potreba dodatočných opatrení pre dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu v 2030 (% HDP)
Celé 4-ročné volebné obdobie
Program stability SR na roky 2024-2027
Deficit hospodárenia verejnej správy v návrhu rozpočtu (1)*
z toho vplyv starnutia populácie
0,3
0,7
0,8
Rozpočtové ciele deficitov (2)**
-5,0
-4,0
-3,0
-1,0
0,0
Potreba dodatočných opatrení voči rozpočtu (3=2-1)
Hrubý dlh v aktuálnom nastavení rozpočtu v Programe stability*
Hrubý dlh podľa cieľov deficitov**
59,5
61,1
62,3
61,4
59,4
* Od roku 2028 scenár nezmenených politík s predpokladom zvyšovania deficitu o vplyv nákladov na starnutie populácie.
** Od roku 2028 pokračujúca konsolidácia 1 % HDP ročne smerom k vyrovnanému rozpočtu (abstrahujúc od povinnosti predstaviť vyrovnaný rozpočet už na rok 2026). Zdroj: MF SR
6 Sankčné pásma od 2018 klesajú každý rok o 1 p. b. až do roku 2027, kedy dosiahnu cielenú úroveň definovanú v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti – 1. pásmo (40-43 % HDP), 2. pásmo (43-45 % HDP), 3. pásmo (45-47 % HDP), 4. pásmo (47-50 % HDP) a 5. pásmo (od 50 % HDP vyššie).
