1
Dôvodová správa
I.Všeobecná časť
Poslankyne Národnej rady Slovenskej republiky Lucia Plaváková a Zuzana Števulová, a poslanec Národnej rady Slovenskej republiky Tomáš Hellebrandt predkladajú na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky novelu zákona o pobyte cudzincov.
Cieľom novely je odstránenie porušovania základných práv a slobôd, ktoré je spôsobené
diskriminačnou úpravou zákona o pobyte cudzincov a zásahom do práva na rodinný život.
Súčasná právna úprava znemožňuje občanom a občiankam Slovenska, ako aj štátnym príslušníkom tretích krajín s udeleným pobytom na Slovensku, ktorí uzavreli manželstvo či iný partnerský zväzok v zahraničí s osobou rovnakého pohlavia, resp. partnerský zväzok s osobou
iného pohlavia v prípade, ak to právny poriadok danej krajiny umožňuje, aby spoločne žili na
Slovensku, a to či prechodne (napr. za účelom doopatrovania rodiča slovenského občana)
alebo dlhodobo.
Novelizované ustanovenia zákona o pobyte cudzincov v súčasnom znení v rozpore s
článkom 1 ods. 1 Ústavy, ktorý zakotvuje, že Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický
a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo. Zároveň v rozpore s
ochranou a garanciou základných práv a slobôd všetkých fyzických osôb bez ohľadu na ich
sexuálnu orientáciu, a to konkrétne v rozpore s právom na rodinný život, ktorý patrí do
najzákladnejšej sféry ich súkromia.
Článok 19 ods. 2 Ústavy zaručuje každému základné právo na ochranu pred
neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života. Keďže toto základné právo
nie je výslovne priznané len občanom Slovenskej republiky, ochrana poskytovaná týmto
základným právom sa podľa čl. 52 ods. 2 Ústavy v plnej miere vzťahuje aj na cudzincov,
vrátane štátnych príslušníkov tretích krajín.
Základnému právu podľa čl. 19 ods. 2 Ústavy zodpovedá aj právo na rešpektovanie
súkromného a rodinného života podľa čl. 8 ods. 1 Európskeho dohovoru na ochranu ľudských
práv (ďalej len “dohovor”). Ústavný súd vo svojej rozhodovacej činností viackrát poukázal,
že základné práva a slobody podľa Ústavy je potrebné interpretovať a uplatňovať v zmysle
medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách, ktorými je Slovenská
republika viazaná: Ústavný súd opakovane a nemenne judikuje, že základné práva a slobody
podľa ústavy je potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv o
ľudských právach a základných slobodách (PL ÚS 5/93, PL ÚS 15/98, PL ÚS 17/00, PL ÚS
10/2014, PL ÚS 24/2014). Ústavný súd tak vždy, pokiaľ to ústava svojím znením nevylučovala,
prihliada pri vymedzení obsahu základných práv a slobôd ustanovených v ústave aj na znenie
týchto zmlúv a príslušnú judikatúru k nim sa vzťahujúcu (U. ÚS 55/98, PL ÚS 10/2010, PL ÚS
24/2014).“ (Nález ústavného súdu, sp. zn. PL. ÚS 8 /20 1 6, bod 101.)
Vo vzťahu k obsahu a rozsahu pojmu „súkromný a rodinný život“ je nutné vychádzať z
definície tohto pojmu tak, ako bol ustálený ústavným súdom a Európskym súdom pre ľudské
práva (ďalej len „ESĽP“). Podľa judikatúry ústavného súdu je pojem „súkromný život“
obsahovo širokým pojmom, ktorý nemožno obmedziť ten na „intímnu sféru“ a úplne z neho
2
vylúčiť vonkajší svet tejto sféry. Ochrana súkromného života jednotlivca teda zahŕňa aj jeho
právo nadväzovať a rozvíjať vzťahy so svojimi blížnymi a vonkajším svetom. Ochrana
„rodinného života“ sa týka súkromia jednotlivca v jeho rodinných vzťahoch voči iným fyzickým
osobám, čo v sebe zahŕňa vzťahy sociálne, kultúrne, ale aj morálne či materiálne [pozri I. ÚS
13/00 a v ňom citované rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej aj “ESĽP”)]
(nález ústavného súdu, sp. zn. PL. ÚS 2 4 /2 0 14 , bod 54.).
Judikatúra ESĽP pod pojem „súkromný život“ zahŕňa, okrem iného, aj právo zakladať
a rozvíjať vzťahy s inými osobami a do sféry ochrany tohto článku patrí aj sexuálna orientácia
či sexuálny život jednotlivca (rozsudok ESĽP Pajič proti Chorvátsku, sfažnosf č. 68453/13).
Ako ďalej vyplýva z judikatúry ESĽP, pod ochranu rodinného života spadajú vzťahy
párov osôb rovnakého pohlavia, resp. ich stabilný de facto vzťah (rozsudky ESĽP Schalk a
Kopf proti Rakúsku, sťažnosť č. 30141/04, bod 94; X a ostatní proti Rakúsku, bod 95;
Taddeucci a McCall proti Taliansku, sťažnosť č. 51362/09, bod 58). Ochrana poskytovaná čl.
8 dohovoru a čl. 19 ods. 2 Ústavy sa vzťahuje na tie páry osôb rovnakého pohlavia, ktoré
uzavreli manželstvo v tretej krajine, v súlade s právom tejto krajiny.
ESĽP opakovane vyslovíl, že rozhodnutia, ktoré štát príjme v imigračnej oblasti (v
tomto prípade v otázke trvalého pobytu) môžu predstavovať zásah do práva na súkromný a
rodinný život zaručený čl. 8 dohovoru, obzvlášť vtedy, ak majú dotknuté osoby v predmetnej
krajine silné osobné a rodinné väzby (Rozsudky ESĽP Taddeucci a McCall proti Taliansku,
sťažnosť č. 51362/09, bod 56.; Moustaquim proti Belgicku, sťažnosť č. 12313/86, bod 36.;
Dalia proti Francúzsku, sťažnosť č. 26102/95, bod 52; Hamidovic proti Taliansku, sťažnosť č.
31956/05, bod 37). V prípade udelenia pobytu z dôvodu uzavretého manželstva medzi osobami
rovnakého pohlavia, kde jeden z manželov je štátnym občanom Slovenskej republiky s trvalým
pobytom v Slovenskej republike, nepochybne existuje takáto silná osobná a rodinná väzba. V
tejto súvislosti tiež nemožno opomínať čl. 23 ods. 4 Ústavy, podľa ktorého každý občan
Slovenskej republiky právo na slobodný vstup na územie Slovenskej republiky, a to aj pri
plnom rešpektovaní a zachovaní práva na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do
súkromného a rodinného života podľa čl. 19 ods. 2 Ústavy a práva na zachovanie súkromného
a rodinného života v zmysle čl. 8 dohovoru. Táto silná osobná a rodinná väzba sa následne
(odvodene) prenáša aj na partnera (manžela) slovenského občana, ktorý je štátnym
príslušníkom tretej krajiny. Doterajšia právna úprava, ktorá znemožňuje udelenie trvalého
pobytu na päť rokov štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ak tento uzavrel manželstvo so
slovenským občanom rovnakého pohlavia v súlade s právom tretej krajiny, predstavuje
mimoriadne invazívny zásah do práv zaručených čl. 19 ods. 2 Ústavy a čl. 8 dohovoru.
Základné práva podľa čl. 19 ods. 2 Ústavy a čl. 8 dohovoru, ako aj všetky ostatné
základné práva a slobody sa musia uplatňovať v súlade so zásadou zákazu diskriminácie,
vyjadrenej v čl. 12 ods. 2 Ústavy a v čl. 14 dohovoru. Sexuálna orientácia patrí medzi zakázané
diskriminačné dôvody spadajúce pod obsah pojmu „iné postavenie“, čo vo svojej judikatúre
potvrdil ESĽP (napr. rozsudky ESĽP L a V. proti Rakúsku, sťažnosti č. 39392/98 a 39829/98;
Salgueiro da Silva Mouta proti Portugalsku, sťažnosť č. 33290/96).
3
Aj keď štátny príslušník tretieho štátu nemá automaticky právo na udelenie pobytu v
štáte viazanom dohovorom s odvolaním sa na právo na rodinný život, právo na rovnaké
zaobchádzanie (právo nebyť diskriminovaný) v zmysle čl. 12 ods. 2 Ústavy a čl. 14 dohovoru
v nadväznosti na právo na ochranu súkromného a rodinného života podľa čl. 19 ods. 2 Ústavy
a čl. 8 dohovoru.
Pri aktuálnej právnej úprave dochádza k situácii, kedy štát diskriminuje určitú kategóriu
osôb z dôvodu ich sexuálnej orientácie, keďže rozlišovacím kritériom pri garantovaní práva na
rodinný a súkromný život v kontexte uplatňovania imigračnej politiky je skutočnosť, či ide o
rodinný život kategórie osôb s inou sexuálnou orientáciou. Takýto stav je neakceptovateľný,
keďže porušuje Ústavu SR a dohovor.
Podstatou zásahu do základných práv a slobôd, ktorý predkladaná novela odstraňuje, je nerešpektovanie ani najzákladnejšieho prvku partnerského vzťahu túžbu a možnosť „byť spolu“, tráviť spolu čas v rovnakom čase, na jednom mieste a rozvíjať svoj vzájomný vzťah. Súčasná právna úprava tak trestá dotknuté osoby len pre ich sexuálnu orientáciu tak, že im znemožňuje žiť na Slovensku so svojím partnerom či partnerkou a stavia ich pred dilemy, ktorým by nikto nemal čeliť. Súčasná právna úprava tak neprípustne zasahuje do najintímnejšej sféry akéhokoľvek medziľudského vzťahu, ktorý musí byť pred externými zásahmi najprísnejšie chránený.
V právnom štáte, ktorý zabezpečuje riadnu ochranu a garanciu základných práv a slobôd
nie je prijateľné, aby dochádzalo k takýmto neprípustným zásahom, ktorý obmedzuje realizáciu
a možnosť rozvíjať rodinný život, a to priamo samotnou právnou úpravou.
V súčasnosti 48 krajín umožňuje párom rovnakého pohlavia uzavrieť zväzok či
vo forme manželstva (36 krajín - napr. Rakúsko, Belgicko, Estónsko, Španielsko, Írsko,
Mexiko, Brazília, Čile, Argentína, Spojené štáty americké) alebo partnerstva (12 krajín, ktoré
umožňujú iba partnerstvo - napr. Maďarsko, Česká republika, Taliansko, Grécko, Bolívia).
Mnohí občania a občianky Slovenska v týchto krajinách takýto zväzok uzavreli, pričom ich
manželmi/partnermi aj občania či občianky krajín mimo Európskej únie. Súčasná právna
úprava im neumožňuje navrátiť sa so svojím manželom/partnerom na Slovensko a získať pre
manžela/partnera trvalý pobyt na 5 rokov a tým možnosť tu žiť a pracovať. Rovnako to platí aj
pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prichádzajú na Slovensko za prácou alebo
podnikaním, či z iných dôvodov a uzavreli manželstvo alebo partnerstvo s osobou rovnakého
pohlavia. Takíto štátni príslušníci nemôžu v súčasnosti žiadať o prechodný pobyt podľa § 27
ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov a žiť so svojím manželom/partnerom na Slovensku.
Slovensko tak prichádza o množstvo ľudí, ktorí sa radšej rozhodnú uplatňovať svoj
talent v zahraničí a zároveň tak zotrváva v stave diskriminácie voči vlastným občanom a
občiankam, ktoré pre svoj životný zväzok nachádzajú priaznivejšie podmienky v zahraničí.
Pripomeňme, že v minulosti absencia legislatívy, ktorá umožňuje párom rovnakého pohlavia s
rôznymi občianstvami upraviť si na Slovensku pobyt spôsobila, že Slovensko bolo odmietnuté
ako sídlo Európskej liekovej agentúry. V situácii, kedy Slovensko dlhodobo trpí nedostatkom
pracovnej sily vo všetkých odvetviach a potrebuje podporovať výskum, vývoj a inovácie, aby
4
si udržalo konkurencieschopnosť, je dôležitým aspektom, ktorý je potrebné zohľadniť, aj
nevyriešená situácia párov rovnakého pohlavia prichádzajúcich zo zahraničia.
Predložená novela zároveň reaguje na podanie verejnej ochrankyne práv Márie
Patakyovej z 28. marca 2022, ktorým namieta nesúlad § 48 ods. 2 písm. e) zákona č. 404/2011
Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších
predpisov; a § 45 ods. 5 prvej vety v časti „matričným“ zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte
cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s Ústavou
SR práve z dôvodu, že právna úprava v zákone o pobyte cudzincov porušuje základné právo na
ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života podľa Čl. 19 ods.
2 ústavy v spojení so zákazom diskriminácie podľa čl. 12 ods. 2 ústavy, ako aj právo na
rešpektovanie súkromného a rodinného života podľa čl 8 dohovoru v spojení so zákazom
diskriminácie podľa čl. 14 dohovoru v prípade párov rovnakého pohlavia.
Prijatím navrhovanej právnej úpravy sa tak odstráni porušovanie základných práv, ktoré
verejná ochrankyňa práv pred ústavným súdom namietla.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a inými zákonmi, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentami, ktorými je Slovenská republika viazaná.
Je potrebné podotknúť, že návrh zákona rieši právnu úpravu týkajúcu sa párov rovnakého pohlavia len na účely zákona o pobyte cudzincov, t.j. len v súvislosti s právnou úpravou umožňujúcou získať pobytové práva osobám, ktoré pochádzajú z krajiny mimo a žijú v zahraničí uznanom právnom vzťahu s občanom SR alebo s občanom tretej krajiny, ktorý na Slovensku udelený trvalý alebo prechodný pobyt. Návrh nemá žiadny dopad na inštitút manželstva tak, ako je zakotvený v právnom poriadku Slovenskej republiky, t.j. nie je v rozpore s ústavnou definíciou manželstva a so zákonom o rodine, keďže sa venuje osobitnému právnemu režimu - uznania právneho titulu, ktorým je uzavretie manželstva resp. partnerstva medzi osobami v zahraničí ako dôvodu pre podanie žiadosti o prechodný pobyt za účelom zlúčenia rodiny alebo o trvalý pobyt na päť rokov.
II.Osobitná časť
Čl. I
K bodu 1 [§ 2 ods. 10]
Zavádza sa definícia partnera občana Slovenskej republiky a partnera štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorým bude:
1. osoba označená ako manžel v prípade, ak právny poriadok krajiny, v ktorej bolo manželstvo uzavreté, označuje za manželstvo aj zväzok uzavretý medzi dvomi osobami rovnakého pohlavia a ak manželstvo bolo uzavreté v súlade s právnym poriadkom tejto krajiny, ktorá manželstvo osôb rovnakého pohlavia umožňuje a ak manželia majú najmenej 18 rokov; a
5
2. jeho partner, s ktorým občan Slovenskej republiky alebo s ktorým štátny príslušník tretej krajiny trvalý, riadne osvedčený vzťah uzavretý v súlade s právnym poriadkom krajiny, ktorá uzavretie trvalého partnerského vzťahu umožňuje, a to aj v prípade osôb rovnakého pohlavia, a ak partneri majú najmenej 18 rokov.
Definícia sa zavádza len na účely zákona o pobyte cudzincov.
Zavedenie takejto definície partnera občana SR a partnera štátneho príslušníka tretej krajiny umožní následne osobám, na ktoré sa vzťahuje, zaradenie medzi osoby, ktoré majú z titulu svojho právneho vzťahu k občanovi SR alebo k štátnemu príslušníkovi tretej krajiny s udeleným pobytom v SR možnosť žiadať a získať trvalý (trvalý pobyt na 5 rokov) alebo prechodný pobyt (za účelom zlúčenia rodiny) v SR.
K bodu 2 [§ 27 ods. 2]
Do § 27 ods. 2 sa dopĺňa aj “partner” štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý bude mať právo podať žiadosť o prechodný pobyt za účelom zlúčenia rodiny z titulu životného zväzku medzi týmito osobami. Primerane sa tiež upravujú nadväzujúce ustanovenia.
K bodu 3 [§ 31 ods. 7]
Legislatívno-technická úprava, v ktorej sa s cieľom právnej istoty spresňuje, že vzhľadom na rozšírenú definíciu partnera v § 2 ods. 10 aj v prípade osoby, ktorá oznámi v lehote 30 dní od právoplatnosti rozhodnutia zánik právneho vzťahu, ktorý je v cudzej krajine označený ako “manželstvo” alebo “partnerstvo” a zároveň požiada o zmenu účelu pobytu, tak sa pobyt takejto osoby až do rozhodnutia o žiadosti považuje za oprávnený.
K bodu 4 [§ 32 ods. 4]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 5 [§ 33 ods. 8 písm. f)]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 6 [§ 34 ods. 3 písm. d) bod 4]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 7 [§ 43 ods. 1 písm. a)]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 8 [§ 43 ods. 1 písm. b)]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 9 [§ 43 ods. 2]
Ide o legislatívno-technickú úpravu.
K bodu 10 [§ 45 ods. 5]
6
Vzhľadom na to, že slovenský zákon o rodine neumožňuje v súčasnosti uzavretie manželstva medzi osobami rovnakého pohlavia ani uzavretie iného trvalého a osvedčeného zväzku medzi takýmito osobami, prípadne medzi mužom a ženou, a teda takéto právne vzťahy uzavreté v cudzine nemôžu byť spôsobom predvídaným zákonom o matrikách a § 20a zákona č. 97/1963 Zb. o medzinárodnom práve súkromnom a procesnom v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o MPSaP“), zapísané v osobitnej matrike, je potrebné odchylným spôsobom upraviť preukazovanie vzniku právneho vzťahu, na základe ktorého bude štátny príslušník tretej krajiny považovaný za partnera občana Slovenskej republiky podľa § 2 ods. 10 na účely podania žiadosti o udelenie trvalého pobytu na päť rokov. Podľa navrhovanej právnej úpravy sa takýto právny vzťah bude preukazovať príslušným dokladom vydaným v cudzine, pričom zároveň sa na predkladanie dokladov v konaní podľa tohto zákona vzťahuje § 126 ods. 4 6 zákona o pobyte cudzincov.
K bodu 11 [§ 45 ods. 6]
Legislatívno - technická úprava
K bodu 12 [§ 47 ods. 6]
Legislatívno - technická úprava
K bodu 13 [§ 48 ods. 2]
V § 48 ods. 2 sa vypúšťa písm. e) ktoré umožňovalo policajnému útvaru zamietnuť žiadosť o trvalý pobyt, ak manželstvo nebolo uzavreté podľa zákona o rodine. Vzhľadom na to, že predkladaný návrh umožňuje priznanie postavenia partnera na účely zákona o pobyte cudzincov aj osobám, ktorých životné zväzky slovenský právny poriadok nepozná a naďalej neuznáva, je potrebné toto oprávnenie policajného útvaru na zamietnutie žiadosti o trvalý pobyt vypustiť, inak by bola navrhovaná zmena nevykonateľná.
K bodu 14 [§ 50 ods. 1 písm. e)]
Legislatívno - technická úprava.
K bodu 15 [§ 53 ods. 5]
Legislatívno - technická úprava
Čl. II
S ohľadom na predpokladaný priebeh legislatívneho procesu a s ohľadom na potrebu Úradu hraničnej a cudzineckej polície MV SR pripraviť sa na novú právnu úpravu, sa navrhuje nadobudnutie účinnosti od 1. júna 2024.