DÔVODOVÁ SPRÁVA

A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „návrh zákona“) predkladá na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.

Cieľom návrhu zákona je vyváženým spôsobom upraviť sistačné právo (právo veta) župana, primátora a starostu voči uzneseniam zastupiteľstva tak, aby každý z týchto orgánov obce, mesta a samosprávneho kraja mal v procese uplatnenia veta a jeho prelomenia nielen práva, ale aj povinnosti s aktívnym zapojením prokuratúry do tohto procesu a prípadným ukončením spornej veci na Najvyššom správnom súde Slovenskej republiky.

Nová úprava sistačného práva župana, primátora a starostu vyplýva z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky na roky 2020(2021) – 2024, ktoré v kapitole „Obnova dôvery v právny štát a zabezpečenie toho, aby zákon a spravodlivosť platili pre každého rovnako“ uvádza, že: „Vláda SR sa aj legislatívne zasadí za proaktívny charakter prokuratúry, najmä vo veciach preskúmavania zákonnosti vo vzťahu k otázkam ochrany verejného záujmu a samosprávy.“.

Návrh zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, nebude mať vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, ani vplyvy na informatizáciu spoločnosti.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.

B. Osobitná časť

K Čl. I a Čl. III

Právna úprava sistačného práva na Slovensku sa dlhodobo javí ako nie najvhodnejšia, a to aj v porovnaní s inými štátmi, hoci by sme sa zamerali len na európsky kontext. Úprava obsiahnutá v zákone Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorá je v zásade zhodná s úpravou obsiahnutou v zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o samosprávnych krajoch“) spočíva v tom, že ak sa županovi, primátorovi alebo starostovi (ďalej len „starosta“) nepozdáva uznesenie zastupiteľstva, a to buď preto, že sa nazdáva, že je protizákonné alebo preto, že sa nazdáva, že je v rozpore so záujmami samosprávneho kraja, mesta alebo jeho mestskej časti, či obce (ďalej len „obec“), môže pozastaviť účinnosť takéhoto uznesenia a zastupiteľstvo môže starostovo veto prelomiť do troch mesiacov od schválenia uznesenia kvalifikovanou trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov zastupiteľstva. Ak zastupiteľstvo starostovo veto prelomí, výkon takto potvrdeného uznesenia nemôže starosta pozastaviť.

Starosta sa môže dobrovoľne obrátiť na prokuratúru, ale len vtedy, ak sa domnieva, že ide o protizákonné uznesenie zastupiteľstva a prokuratúra sa môže dobrovoľne obrátiť na Najvyšší správny súd SR, ktorý vec môže definitívne rozhodnúť. Najvyšší správny súd SR preskúmava tiež výlučne len uznesenie z dôvodu jeho možnej protizákonnosti, nie aj uznesenie, ktorého účinnosť starosta pozastavil z dôvodu, že by malo byť pre obec (zjavne) nevýhodné.

V štátoch, kde nie je zavedená priama voľba starostu, takýto systém nepredstavuje problém, pretože, ak by starosta neplnil uznesenie zastupiteľstva, zastupiteľstvo ho môže kedykoľvek odvolať. Tak je to zavedené v prevažnej väčšine štátov Európy. V štátoch, kde je zavedená priama voľba starostu, čo je len ojedinele, starosta plní buď reprezentatívnu funkciu bez reálnych právomoci (napr. Poľsko) alebo sú právomoci delené medzi zastupiteľstvo a starostu (napr. v niektorých spolkových krajinách Nemecka), pričom pri uplatnení sistačného práva (aj to výlučne len z dôvodu možnej protizákonnosti) je starosta povinný obrátiť sa na prokuratúru, ktorá musí vec riešiť.

Na Slovensku je tak zavedený stav, ktorý nemá obdobu minimálne v Európe, keď starosta je priamo volený a má rozsiahle právomoci, môže vetovať uznesenie zastupiteľstva aj z dôvodu, že nie je podľa jeho názoru v súlade so záujmami obce, nie je povinný sa obrátiť

na prokuratúru, aj keď sa nazdáva, že uznesenie zastupiteľstva je protizákonné a ešte má priamu riadiacu pôsobnosť vo vzťahu k obecnému úradu (menovanie a odvolávanie šéfa úradu), ktorý nemusí vykonať uznesenie zastupiteľstva ani v prípade, ak zastupiteľstvo prelomilo starostovo veto, keďže zastupiteľstvo nevie starostu ani obecný úrad ku konaniu donútiť.

Na druhej strane, zákon ničím nezabraňuje zastupiteľstvu, aby prelomilo veto starostu aj v prípade, ak je uznesenie skutočne protizákonné. Pritom starosta ani zastupiteľstvo nevedia donútiť prokuratúru, aby konala, nemôžu sa ani obrátiť na súd, aby preskúmal, či uznesenie zastupiteľstva nie je protizákonné a súd z vlastnej iniciatívy konať nemôže. Takýto stav je v dôsledku priamej voľby starostu na Slovensku pomerne bežný, pretože vyplýva z podstaty samotného nastavenia samosprávy, keď riziko tzv. kohabitácie je primárnym rizikom, ktoré treba zvažovať, ak sa štát rozhodne zaviesť priamu voľbu starostu. Riziko kohabitácie znamená, že starosta má neraz iný volebný program ako poslanci zastupiteľstva, neraz reprezentuje iné politické zoskupenie alebo iné záujmy ako zastupiteľstvo a ani jeden z týchto orgánov obce nevie ten druhý orgán obce odvolať. Ak absentuje aj ochota ku kompromisom a k spolupráci, volebné obdobie je charakteristické neustálym volebným bojom a súperením medzi starostom a zastupiteľstvom, dôsledkom ktorého je buď schvaľovanie nezákonných uznesení zo strany zastupiteľstva alebo ignorovanie zákona zo strany starostu a obecného úradu, ktorý nevykoná ani také uznesenie zastupiteľstva, v prípade ktorého bolo starostovo veto prelomené.

Na tento stav pravidelne poukazuje vo svojich výročných správach o stave zákonnosti na Slovensku aj Generálna prokuratúra Slovenskej republiky a je preto namieste sa ním zaoberať a navrhnúť riešenie, ktoré by aj po vzore západných európskych štátov zabezpečilo vyváženú úpravu práv a povinností starostu a zastupiteľstva pri prijímaní uznesení, ich vetovaní a prelamovaní veta, teda pri uplatňovaní sistačného práva starostu.

Návrh zákona upravuje túto problematiku v dvoch základných rovinách.

Po prvé, ponecháva sa síce možnosť starostu uplatniť sistačné právo (veto) voči uzneseniam zastupiteľstva z dôvodu, ak sa starosta nazdáva, že nie je v súlade so záujmami obce, ale pri jeho „prelamovaní“ zastupiteľstvom bude stačiť taká väčšina poslancov, akú požaduje zákon o obecnom zriadení alebo iný osobitný zákon na prijatie uznesenia, ktorého výkon je pozastavený. Je tomu tak preto, že pozastavenie uznesenia zastupiteľstva z tohto dôvodu je nepreskúmateľné (prokuratúrou alebo súdom) a nemá ani obdobu v iných európskych štátoch.

Po druhé, návrh zákona ustanovuje povinnosti pre starostu aj zastupiteľstvo, ako aj pre prokuratúru spôsobom, že nemožno domnelé protizákonné uznesenie zastupiteľstva nechať nepovšimnuté a nerobiť nič, prípadne ešte aj prelamovať veto starostu v súvislosti s takýmto uznesením. Nastavuje sa proaktívny charakter zástupcov ľudu (starostu aj poslancov zastupiteľstva), prokuratúry a do istej miery aj súdu, pretože sa v príslušnom

zákone stanovuje lehota pre rozhodnutie súdu vo veci preskúmania zákonnosti uznesení samosprávy. Návrhom zákona zavedený postup samosprávy by mal byť nasledovný:

1. Starosta nepodpíše uznesenie zastupiteľstva z dôvodu, že sa nazdáva, že je protizákonné (uplatnenie sistačného práva – práva veta).

2.Starosta je povinný v lehote 30 dní od schválenia uznesenia zastupiteľstvom podať podnet na vydanie protestu prokurátora – tým zároveň blokuje možnosť zastupiteľstva prelamovať jeho veto. Ak takýto podnet nepodá, zastupiteľstvo môže prelomiť jeho veto a potvrdiť uznesenie.

3.Prokurátor je povinný do 3 mesiacov od podania podnetu starostu rozhodnúť o proteste, ak vydá protest, zastupiteľstvo nemôže prelamovať veto starostu až do rozhodnutia súdu vo veci preskúmania uznesenia zastupiteľstva. Ak je podnet starostu opodstatnený, prokurátor je na rozdiel od doterajšieho stavu, povinný vydať protest. Ak protest nevydá, zastupiteľstvo môže prelomiť jeho veto a potvrdiť uznesenie.

4.Ak zastupiteľstvo nevyhovie protestu prokurátora, prokurátor je povinný podať v stanovenej lehote žalobu na Najvyšší správny súd SR – tým zároveň blokuje možnosť zastupiteľstva prelamovať jeho veto. Ak zastupiteľstvo protestu prokurátora vyhovie, uznesenie sa zrušuje a nie je potrebné veto starostu prelamovať.

5.Zastupiteľstvo môže prelomiť veto starostu, ak Najvyšší správny súd SR vo svojom rozhodnutí týkajúcom sa preskúmania zákonnosti uznesenia zastupiteľstva konštatuje, že uznesenie nie je nezákonné.

Ak je pozastavený výkon len časti uznesenia zastupiteľstva, vzťahuje sa vyššie uvedený mechanizmus len na tú časť, ktorej výkon bol starostom pozastavený.

Starostovo veto sa v tomto prípade prelamuje nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov zastupiteľstva (v súčasnosti trojpätinová väčšina všetkých). V zásade pôjde už len o prípady, keď starosta nedal podnet na prokuratúru alebo ak súd konštatoval, že namietané uznesenia zastupiteľstva nie je protizákonné, resp. ak to už skôr týmto spôsobom vyhodnotil príslušný prokurátor.

Ak by starosta aj napriek takto nastavenému mechanizmu stále nechcel vykonať uznesenie zastupiteľstva (t.j. ak by nechcel plniť uznesenie, resp. obecný úrad na jeho pokyn, ktoré bolo posúdené ako v súlade so zákonom), hoci to prikazuje už platný zákon, takéto konanie starostu sa bude považovať za konanie v rozpore s verejným záujmom a bude podliehať sankčnému postihu (aj opakovanému) zo strany príslušnej komisie zastupiteľstva alebo príslušného výboru Národnej rady Slovenskej republiky v zmysle ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov.

Zároveň sa zavádza právna úprava platná do roku 2018, na základe ktorej bude starosta povinný odôvodniť pozastavenie výkonu uznesenia zastupiteľstva v obecnej rade, ak je zriadená. Odôvodnením sa nerozumie len uvedenie zákonných dôvodov pozastavenia uznesenia, ale spresnenie, z akého dôvodu považuje starosta uznesenie zastupiteľstva za nevýhodné pre obec a v rozpore s ktorým ustanovením akého zákona by malo byť uznesenie zastupiteľstva v rozpore. Na druhej strane, nejde o podrobnú analýzu dôvodov nepodpísania uznesenia zastupiteľstva, nakoniec nevýhodnosť môže byť neraz subjektívnym pocitom starostu a ak ide o nezákonnosť, starosta bude mať v zmysle zákona 30 dní od schválenia uznesenia na to, aby vypracoval podnet na prokuratúru na vydanie protestu, v ktorom podrobne uvedie, v čom vidí nezákonnosť uznesenia zastupiteľstva. Na pozastavenie uznesenia zastupiteľstva nemá vplyv, ak je obecná rada neuznášaniaschopná alebo ak sa jej nepodarí prijať žiadne uznesenie k pozastaveniu uznesenia.

K Čl. II

Návrh zákona v súlade s Programovým vyhlásením vlády SR na roky 2020(2021) – 2024 zavádza proaktívny charakter prokuratúry vo veciach preskúmavania zákonnosti uznesení samosprávy. Doterajšia možnosť prokuratúry podať protest prokurátora voči nezákonnému uzneseniu zastupiteľstva sa mení na povinnosť tak urobiť na požiadanie starostu (do 3 mesiacov od doručenia žiadosti starostu, ak je podnet opodstatnený) a v prípade, že protestu prokurátora nie je vyhovené, prokuratúra má povinnosť podať žalobu na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky s cieľom vyriešiť spor ohľadom prípadnej nezákonnosti uznesenia zastupiteľstva. Treba zdôrazniť, že povinnosť na strane prokuratúry sa vzťahuje výlučne na opodstatnené podnety starostov, primátorov a županov pri uplatnení ich sistačného práva a nie na všetky uznesenia schvaľované zastupiteľstvami, ktoré prípadne tiež môžu byť protizákonné, ale starosta ich podpísal, t.j. ponecháva sa na príslušnom prokurátorovi, aby posúdil, či ide naozaj o opodstatnený podnet. Akonáhle je však podnet vyhodnotený ako opodstatnený, rozbehne sa proces, kde je prokuratúra jednoznačne proaktívnym subjektom pri odstraňovaní nezákonnosti v samospráve.

K Čl. IV

K bodu 1

Navrhuje sa zmena šiesteho dielu Správneho súdneho poriadku s názvom „Konanie vo veciach ústavnosti a zákonnosti volieb do orgánov územnej samosprávy.“. Znižuje sa hranica potrebná pre žalobnú legitimáciu pre neúspešného kandidáta zo v súčasnosti požadovaných 10% platných hlasov na 5%. Uvedené vyplýva z požiadaviek aplikačnej praxe a podporuje prístup neúspešných kandidátov k využitiu tohto druhu žaloby.

K bodu 2

Zavádza sa proaktívny charakter prokuratúry, ktorá bude povinná podať žalobu na súd na preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva, ak nebolo vyhovené jej protestu. Povinnosť na strane prokuratúry sa však vzťahuje výlučne na opodstatnené podnety starostov, primátorov a županov pri uplatnení ich sistačného práva a nie na všetky uznesenia schvaľované zastupiteľstvami, ktoré prípadne tiež môžu byť protizákonné. Z hľadiska verejného záujmu nie je žiaduce, aby ak raz bolo nejaké uznesenie zastupiteľstva vyhodnotené prokuratúrou ako nezákonné, ponechala prokuratúra takéto uznesenie nepovšimnuté len preto, že príslušné zastupiteľstvo sa nestotožnilo s jej právnym názorom.

K bodom 3 a 4

V nadväznosti na Čl. I a Čl. III, ktorý nastavuje nový postup pri vetovaní uznesenia zastupiteľstva, o ktorom sa starosta, primátor alebo župan nazdáva, že nie je v súlade so zákonom, ako aj pri prelamovaní veta starostu v prípade takéhoto uznesenia, sa upravuje Správny súdny poriadok takto:

a) upravujú sa povinné prílohy žaloby na preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva a zakotvuje sa právo zastupiteľstva vyjadriť sa pred súdom k napadnutému uzneseniu,

d) stanovuje sa lehota pre súd (3 mesiace) na rozhodnutie vo veci.

K bodu 5

Upravujú sa prechodné ustanovenia spôsobom, aby návrh zákona nemal retroaktívny charakter, t.j. aby sa konania začaté do 31. júla 2023 dokončili podľa doterajších predpisov.

K Čl. VI

Nadobudnutie účinnosti zákona sa stanovuje vzhľadom na predpokladanú dĺžku legislatívneho procesu a primeranú legisvakanciu od 1. augusta 2023.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona s právom Európskej únie

1. Navrhovateľ zákona: skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

3. Predmet návrhu zákona:

a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,

b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,

c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.

Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.

DOLOŽKA

vybraných vplyvov

A.1. Názov materiálu: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné

A.2. Vplyvy:

Pozitívne

Žiadne

Negatívne

1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy

2. Vplyvy na podnikateľské prostredie – dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?

3. Sociálne vplyvy

– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,

– sociálnu exklúziu,

– rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť

4. Vplyvy na životné prostredie

5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti

A.3. Poznámky

A.4. Alternatívne riešenia

bezpredmetné

A.5. Stanovisko gestorov

Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.