DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „návrh zákona“) predkladá na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.
Cieľom návrhu zákona je
vyváženým spôsobom upraviť sistačné právo (právo veta) župana, primátora a starostu voči uzneseniam zastupiteľstva tak, aby každý z týchto orgánov obce, mesta a samosprávneho kraja mal v procese uplatnenia veta a jeho prelomenia nielen práva, ale aj povinnosti s aktívnym zapojením prokuratúry do tohto procesu a prípadným ukončením spornej veci na Najvyššom správnom súde Slovenskej republiky,
posilniť volebné právo občanov v samospráve tým, že sa spresní zákonná úprava týkajúca sa náležitostí zápisníc z volieb do orgánov samosprávy (t.j. bude sa uvádzať aj počet platne odovzdaných hlasov voličov) a že sa zníži požadovaná hranica získaných hlasov vo voľbách do orgánov samosprávy pre aktívnu žalobnú legitimáciu neúspešného kandidáta pre napadnutie platnosti a ústavnosti volieb (volebné podvody).
Nová úprava sistačného práva župana, primátora a starostu vyplýva z Programového vyhlásenia vlády Slovenskej republiky na roky 2020(2021) 2024, ktoré v kapitole Obnova dôvery v právny štát a zabezpečenie toho, aby zákon a spravodlivosť platili pre každého rovnakouvádza, že: Vláda SR sa aj legislatívne zasadí za proaktívny charakter prokuratúry, najmä vo veciach preskúmavania zákonnosti vo vzťahu k otázkam ochrany verejného záujmu a samosprávy.“.
Návrh zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, nebude mať vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, ani vplyvy na informatizáciu spoločnosti.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
B. Osobitná časť
K Čl. I a Čl. III
Právna úprava sistačného práva na Slovensku sa dlhodobo javí ako nie najvhodnejšia, a to aj v porovnaní s inými štátmi, hoci by sme sa zamerali len na európsky kontext. Úprava obsiahnutá v zákone Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ktorá je v zásade zhodná s úpravou obsiahnutou v zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o samosprávnych krajoch“) spočíva v tom, že ak sa županovi, primátorovi alebo starostovi (ďalej len „starosta“) nepozdáva uznesenie zastupiteľstva, a to buď preto, že sa nazdáva, že je protizákonné alebo preto, že sa nazdáva, že je v rozpore so záujmami samosprávneho kraja, mesta alebo jeho mestskej časti, či obce (ďalej len „obec“), môže pozastaviť účinnosť takéhoto uznesenia a zastupiteľstvo môže starostovo veto prelomiť do troch mesiacov od schválenia uznesenia kvalifikovanou trojpätinovou väčšinou hlasov všetkých poslancov zastupiteľstva. Ak zastupiteľstvo starostovo veto prelomí, výkon takto potvrdeného uznesenia nemôže starosta pozastaviť.
Starosta sa môže dobrovoľne obrátiť na prokuratúru, ale len vtedy, ak sa domnieva, že ide o protizákonné uznesenie zastupiteľstva a prokuratúra sa môže dobrovoľne obrátiť na Najvyšší správny súd, ktorý vec môže definitívne rozhodnúť. Najvyšší správny súd preskúmava tiež výlučne len uznesenie z dôvodu jeho možnej protizákonnosti, nie aj uznesenie, ktorého účinnosť starosta pozastavil z dôvodu, že by malo byť pre obec nevýhodné.
V štátoch, kde nie je zavedená priama voľba starostu, takýto systém nepredstavuje problém, pretože, ak by starosta neplnil uznesenie zastupiteľstva, zastupiteľstvo ho môže kedykoľvek odvolať. Tak je to zavedené v prevažnej väčšine štátov Európy. V štátoch, kde je zavedená priama voľba starostu, čo je len ojedinele, starosta plní buď reprezentatívnu funkciu bez reálnych právomoci (napr. Poľsko) alebo právomoci delené medzi zastupiteľstvo a starostu (napr. v niektorých spolkových krajinách Nemecka), pričom pri uplatnení sistačného práva (aj to výlučne len z dôvodu možnej protizákonnosti) je starosta povinný obrátiť sa na prokuratúru, ktorá musí vec riešiť.
Na Slovensku je tak zavedený stav, ktorý nemá obdobu minimálne v Európe, keď starosta je priamo volený a má rozsiahle právomoci, môže vetovať uznesenie zastupiteľstva aj z dôvodu, že nie je podľa jeho názoru v súlade so záujmami obce, nie je povinný sa obrátiť
na prokuratúru, aj keď sa nazdáva, že uznesenie zastupiteľstva je protizákonné a ešte pod sebou celý obecný úrad (menovanie a odvolávanie šéfa úradu), ktorý nemusí vykonať uznesenie zastupiteľstva ani v prípade, ak zastupiteľstvo prelomilo starostovo veto, keďže zastupiteľstvo nevie obecný úrad ku konaniu donútiť. Na druhej strane zákon ničím nezabraňuje zastupiteľstvu, aby prelomilo veto starostu aj v prípade, ak je uznesenie skutočne protizákonné. Pritom starosta ani zastupiteľstvo nevedia donútiť prokuratúru, aby konala, nemôžu sa ani obrátiť na súd, aby preskúmal, či uznesenie zastupiteľstva nie je protizákonné a súd z vlastnej iniciatívy konať nemôže. Takýto stav je v dôsledku priamej voľby starostu na Slovensku pomerne bežný, pretože vyplýva z podstaty samotného nastavenia samosprávy, keď riziko tzv. kohabitácie je primárnym rizikom, ktoré treba zvažovať, ak sa štát rozhodne zaviesť priamu voľbu starostu. Riziko kohabitácie znamená, že starosta neraz iný volebný program ako poslanci zastupiteľstva, neraz reprezentuje iné politické zoskupenie alebo iné záujmy ako zastupiteľstvo a ani jeden z týchto orgánov obce nevie ten druhý orgán odvolať. Ak absentuje aj ochota ku kompromisom a k spolupráci, volebné obdobie je charakteristické neustálym volebným bojom a súperením medzi starostom a zastupiteľstvom, dôsledkom ktorého je buď schvaľovanie nezákonných uznesení zo strany zastupiteľstva alebo ignorovanie zákona zo strany starostu a obecného úradu, ktorý nevykoná ani také uznesenie zastupiteľstva, v prípade ktorého bolo starostovo veto prelomené.
Na tento stav pravidelne poukazuje vo svojich výročných správach o stave zákonnosti na Slovensku aj Generálna prokuratúra Slovenskej republiky a je preto namieste sa ním zaoberať a navrhnúť riešenie, ktoré by aj po vzore západných európskych štátov zabezpečilo vyváženú úpravu práv a povinností starostu a zastupiteľstva pri prijímaní uznesení, ich vetovaní a prelamovaní veta, teda pri uplatňovaní sistačného práva starostu.
Návrh zákona upravuje túto problematiku v dvoch základných rovinách.
Po prvé, zrušuje sa možnosť starostu uplatniť sistačné právo (veto) voči uzneseniam zastupiteľstva z dôvodu, ak sa starosta nazdáva, že nie je v súlade so záujmami obce. Takéto veto nie je preskúmateľné a nemá ani obdobu v iných európskych štátoch. Navyše, často ak nie je uznesenie z pohľadu starostu v záujme obce, sa namietať aj z pohľadu jeho zákonnosti. Napríklad, zastupiteľstvo schváli peniaze, ktoré mali byť použité na dofinancovanie určitého projektu z eurofondov na iný účel, ale nenechá v rozpočte dostatok peňazí na samotné dofinancovanie. Takáto skutočnosť sama osebe nie je určite v záujme obce, ale zároveň nie je ani v súlade so zákonom, pretože ak si raz daný projekt v zmysle zákona a príslušných pravidiel vyžaduje spolufinancovanie, je potrebné peniaze na takéto spolufinancovanie v rozpočte ponechať. Takýchto príkladov je mnoho, nie je však správne, aby starosta mohol vetovať uznesenie v zmysle Ústavy Slovenskej republiky rovnocenného orgánu obce, ktorým je zastupiteľstvo len z dôvodu, že s obsahom uznesenia nesúhlasí napr. preto, že nie je v súlade s jeho volebným programom.
Po druhé, návrh zákona ustanovuje povinnosti pre starostu aj zastupiteľstvo, ako aj pre prokuratúru spôsobom, že nemožno domnelé protizákonné uznesenie zastupiteľstva nechať nepovšimnuté a nerobiť nič, prípadne ešte aj prelamovať veto starostu v súvislosti s takýmto uznesením. Nastavuje sa proaktívny charakter zástupcov ľudu (starostu aj poslancov zastupiteľstva), prokuratúry a do istej miery aj súdu, pretože sa v príslušnom zákone stanovuje lehota pre rozhodnutie súdu vo veci preskúmania zákonnosti uznesení samosprávy. Návrhom zákona zavedený postup samosprávy by mal byť nasledovný:
1. Starosta nepodpíše uznesenie zastupiteľstva z dôvodu, že sa nazdáva, že je protizákonné (uplatnenie sistačného práva – práva veta).
2.Starosta je povinný v lehote 10 dní od schválenia uznesenia zastupiteľstvom podať podnet na vydanie protestu prokurátora tým zároveň blokuje možnosť zastupiteľstva prelamovať jeho veto.
3.Prokurátor musí do 3 mesiacov od podania podnetu starostu rozhodnúť o proteste, ak vydá protest, zastupiteľstvo nemôže prelamovať veto starostu.
4.Ak zastupiteľstvo nevyhovie protestu prokurátora, starosta je povinný podať v stanovenej lehote žalobu na Najvyšší správny súd SR tým zároveň blokuje možnosť zastupiteľstva prelamovať jeho veto. Možnosť podať žalobu na preskúmanie zákonnosti okrem starostu aj prokurátor a starosta je žalobu povinný podať aj vtedy (ak záujem blokovať prelomenie jeho veta zastupiteľstvom), ak prokurátor protest nevydá.
5.Zastupiteľstvo nemôže prelamovať veto starostu počas 40 dní odo dňa vydania protestu prokurátora ani počas lehoty, ktorú súd stanovenú na rozhodnutie vo veci preskúmania zákonnosti namietaného uznesenia (návrh zákona stanovuje súdu lehotu na rozhodnutie do 3 mesiacov).
Ak je pozastavený výkon len časti uznesenia zastupiteľstva, vzťahuje sa vyššie uvedený mechanizmus len na tú časť, ktorej výkon bol starostom pozastavený.
Ak by starosta aj napriek takto nastavenému mechanizmu stále nechcel vykonať uznesenie zastupiteľstva (t.j. ak by nechcel plniť uznesenie, resp. obecný úrad na jeho pokyn, ktoré bolo posúdené ako v súlade so zákonom), hoci to prikazuje platný zákon, takéto konanie starostu sa bude považovať za konanie v rozpore s verejným záujmom a bude podliehať sankčnému postihu (aj opakovanému) zo strany príslušnej komisie zastupiteľstva v zmysle ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov.
K Čl. II
Návrh zákona v súlade s Programovým vyhlásením vlády SR na roky 2020(2021) 2024 zavádza proaktívny charakter prokuratúry vo veciach preskúmavania zákonnosti
uznesení samosprávy. Doterajšia možnosť prokuratúry podať protest prokurátora voči nezákonnému uzneseniu zastupiteľstva sa mení na povinnosť tak urobiť na požiadanie starostu (do 3 mesiacov od doručenia žiadosti starostu, ak je podnet opodstatnený) a v prípade, že protestu prokurátora nie je vyhovené, prokuratúra naďalej možnosť podať žalobu na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky s cieľom vyriešiť spor ohľadom prípadnej nezákonnosti uznesenia zastupiteľstva.
K Čl. IV
K bodom 1 až 3
Upravujú sa zmeny v zápisniciach okrskovej, obvodnej volebnej komisie a volebnej komisie samosprávneho kraja, kde sa pridáva povinnosť uvádzať aj celkové počty hlasov pre všetkých kandidátov spolu. Táto zmena napomôcť lepšej prehľadnosti zápisnice a zároveň uľahčiť neúspešnému kandidátovi preukázať splnenie podmienky získania potrebného počtu hlasov pre aktívnu legitimáciu pre prípadné podanie správnej žaloby.
K bodom 4 až 6
Upravujú sa zmeny v zápisniciach okrskovej, miestnej volebnej komisie a okresnej volebnej komisie vo voľbách do orgánov samosprávy, kde sa pridáva povinnosť uvádzať aj celkové počty hlasov pre všetkých kandidátov spolu. Táto zmena napomôcť lepšej prehľadnosti zápisnice a zároveň uľahčiť neúspešnému kandidátovi preukázať splnenie podmienky získania potrebného počtu hlasov pre aktívnu legitimáciu pre prípadné podanie správnej žaloby.
K Čl. V
K bodu 1
Navrhuje sa zmena šiesteho dielu Správneho súdneho poriadku s názvom Konanie vo veciach ústavnosti a zákonnosti volieb do orgánov územnej samosprávy.“. Znižuje sa hranica potrebná pre žalobnú legitimáciu pre neúspešného kandidáta zo v súčasnosti požadovaných 10% platných hlasov na 5%. Uvedené vyplýva z požiadaviek aplikačnej praxe a podporuje prístup neúspešných kandidátov k využitiu tohto druhu žaloby.
K bodom 2 až 7
V nadväznosti na Čl. I a Čl. II, ktorý nastavuje nový postup pri vetovaní uznesenia zastupiteľstva, o ktorom sa starosta nazdáva, že nie je v súlade so zákonom, ako aj pri prelamovaní veta starostu v prípade takéhoto uznesenia, sa upravuje Správny súdny poriadok tak, aby:
a) sa rozšíril okruh osôb, ktoré môžu podať žalobu na preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva,
b)stanovuje sa lehota na podanie žaloby na preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva už takto rozšíreným okruhom osôb podľa písmena a),
c)upravujú sa povinné prílohy žaloby na preskúmanie zákonnosti uznesenia zastupiteľstva a zakotvuje sa právo zastupiteľstva vyjadriť sa pred súdom k napadnutému uzneseniu,
d) stanovuje sa lehota pre súd (3 mesiace) na rozhodnutie vo veci.
K bodu 8
Upravujú sa prechodné ustanovenia spôsobom, aby návrh zákona nemal retroaktívny charakter, t.j. aby sa konania začaté do 31. mája 2023 dokončili podľa doterajších predpisov.
K Čl. VI
Nadobudnutie účinnosti zákona sa stanovuje vzhľadom na predpokladanú dĺžku legislatívneho procesu a primeranú legisvakanciu od 1. júna 2023.
DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI
návrhu zákona s právom Európskej únie
1. Navrhovateľ zákona: skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky
2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
3. Predmet návrhu zákona:
a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,
b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,
c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.
Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.
DOLOŽKA
vybraných vplyvov
A.1. Názov materiálu: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony
Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné
A.2. Vplyvy:
Pozitívne
Žiadne
Negatívne
1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy
x
2. Vplyvy na podnikateľské prostredie dochádza k
x
zvýšeniu regulačného zaťaženia?
3. Sociálne vplyvy
x
– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,
x
– sociálnu exklúziu,
x
rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť
x
4. Vplyvy na životné prostredie
x
5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti
x
A.3. Poznámky
Návrh zákona nebude mať vplyv na rozpočet verejnej správy, nebude mať vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na životné prostredie, ani vplyvy na informatizáciu spoločnosti.
A.4. Alternatívne riešenia
bezpredmetné
A.5. Stanovisko gestorov
Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.