Dôvodová správa

A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 251/2012 Z. z. o energetike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 250/2012 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov sa predkladá ako iniciatívny materiál, ktorého potrebu vyvolala aktuálna vážna kríza na veľkoobchodných trhoch s elektrinou.

Veľkoobchodné ceny elektriny v období od začiatku leta 2022 skokovo narastajú v reakcii na významný rast veľkoobchodnej ceny zemného plynu, na ktorú je cena elektrina naviazaná v dôsledku uplatňovania algoritmov a metodík veľkoobchodných trhov na báze marginálnych nákladov najdrahšej výrobne elektriny, ktorou je v súčasnosti výroba zo zemného plynu. Cena elektriny na forwardovom trhu PXE pre budúci rok stúpla v období od 15. júla do 26. augusta 2022 z úrovne 354,57 eur/MWh na úroveň 1 001,50 eur/MWh. Spotový trh dosahuje cenové úrovne až 750 eur/MWh.

Veľkoobchodné ceny následne priamo ovplyvňujú tvorbu maloobchodných cien elektriny, ktoré majú dopad na zabezpečovanie základných životných potrieb obyvateľov a základných predpokladov prevádzky podnikov v Slovenskej republike. Cenovo regulované kategórie odberateľov elektriny platia dnes vo svojich koncových cenách trhovú cenu komodity určenú v prvom polroku predchádzajúceho kalendárneho roka vo výške 61,21 eur/MWh. Ak by sa mala súčasná úroveň forwardových produktov premietnuť do koncových cien elektriny, znamenalo by to mnohonásobný nárast koncových cien, ktorý sa v ekonomických podmienkach Slovenskej republiky rovná cenovej nedostupnosti elektriny pre prevažnú časť obyvateľov Slovenskej republiky a tým vážnemu ohrozeniu ich života a zdravia alebo vážnym hospodárskym škodám.

Základným cieľom energetickej únie je poskytnúť koncovým odberateľom – domácnostiam i podnikom – bezpečnú, udržateľnú, konkurencieschopnú a cenovo dostupnú energiu (nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/943 z 5. júna 2019 o vnútornom trhu s elektrinou). Koncept energetickej únie vychádza z presvedčenia, že práve prepojením energetických trhov únie, dereguláciou tvorby trhovej ceny a uplatnením burzových algoritmov a metodík tvorby veľkoobchodnej ceny na veľkoobchodných trhoch sa má dosiahnuť významný konkurenčný tlak vedúci k zníženiu maloobchodnej ceny pre koncového odberateľa. Táto myšlienka je principiálne správna, avšak neplní svoju funkciu v čase energetických kríz vyvolaných externými udalosťami akými v súčasnosti sú vojnový konflikt na Ukrajine a manipulácie trhu s plynom vyvolané niektorými dominantnými hráčmi. Algoritmy neberú do úvahy skutočnosť, že elektrina nie je len obchodná komodita, ale aj základná životná potreba obyvateľov, esenciálna zložka fungovania akejkoľvek ľudskej činnosti.

V takejto situácii je každý členský štát Európskej únie oprávnený prijať ochranné opatrenia (aj netrhového charakteru) zamedzujúce aplikácii veľkoobchodných cien na dodávku elektriny koncovým odberateľom elektriny na jeho vymedzenom území, obzvlášť v situácii, ak sa na domácom trhu dokáže vyrobiť elektrina za výrazne nižšie výrobné náklady. Slovenská republika vyrába viac ako 70 % elektriny z jadrovej energie a vodnej energie, ktorej výrobné náklady sú zlomkom súčasnej trhovej ceny, pričom aj obchodne sa elektrina vyrobená domácimi zdrojmi umiestni prevažne na Slovensku. Takto vyrobená elektrina má navyše nulové emisie oxidu uhličitého, čo z nej robí jeden z najlacnejších výrobných zdrojov elektriny vôbec. Slovenskí odberatelia elektriny (súčasní a minulí) sa prostredníctvom svojich platieb za

odobratú energiu podieľali na financovaní výstavby, údržby a prevádzky flotily jadrových elektrární a vodných elektrární v očakávaní stabilných cien elektriny. Odberatelia doposiaľ financovali aj výstavbu, údržbu a prevádzku zariadení na výrobu elektriny z obnoviteľných zdrojov energie prostredníctvom doplatku k trhovej cene elektriny, od ktorých mali rovnaké očakávania. Je preto legitímne požadovať, aby sa domáca elektrina umiestňovala aj naďalej najmä na Slovensku a za ceny, ktoré zohľadnia ekonomicky oprávnené náklady a primeraný zisk.

Návrh zákona reaguje na hroziacu cenovú nedostupnosť elektriny a plynu, ktorých cena je z veľkej časti tvorená na veľkoobchodných trhoch, a to rozšírením konceptu stavu núdze v elektroenergetike a v plynárenstve vytvorením dostatočných legislatívnych nástrojov umožňujúcich štátu reagovať pružne a efektívne na prípadný vznik stavu núdze.

V situácii kedy je ohrozené základné ekonomické fungovanie štátu je povinnosťou zákonodarcu prijať opatrenia, ktoré majú dopad na vlastnícke právo jednotlivých zainteresovaných subjektov. Vlastnícke právo ako také nie je absolútne, ale môže byť obmedzené za striktne uvedených podmienok. Benátska komisia uviedla, že „koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu.“ (pozri CDL-AD (2011) 049, Stanovisko k návrhu zákona o právnom režime núdzového stavu Arménska, ods. 44). V tejto súvislosti je nevyhnutné vykonať test proporcionality, ktorý determinuje, či ide o ústavne konformné riešenie.

Právne východiská vyhlásenia núdzového stavu v elektroenergetike

Základným zákonom, ktorý upravuje vyhlásenie núdzového stavu je zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (ďalej len „zákon 227/2002“). Už dôvodová správa k ústavnému zákonu č. 227/2002 Z. z. pri jeho prijímaní ustanovuje, že núdzový stav je platne upravený vo viacerých právnych predpisoch, mimo iného aj v zákone o energetike, či v devízovom zákone.

„K čl. 5

V súlade s ustanovením čl. 102 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky sa vymedzujú podmienky vyhlasovania núdzového stavu. Pojem núdzový stav alebo stav núdze je vymedzený v platnom právnom poriadku vo viacerých zákonoch, napr. v zákone č. 70/1998 Zb. o energetike, v Devízovom zákone, v zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 84/1994 Z. z. o Slovenskom Červenom kríži a o ochrane znaku a názvu Červeného kríža. Až touto ústavnoprávnou úpravou navrhovanou v nadväznosti na citované ustanovenie Ústavy Slovenskej republiky sa umožňuje výlučne v obvode ohrozeného územia štátu a za podmienok uvedených v tomto ústavnom zákone vyhlásiť núdzový stav.

Núdzový stav sa vymedzuje v najširšom chápaní tak, aby postihoval všetky možné udalosti, ktoré by mohli svojou intenzitou, charakterom a rozsahom ohroziť života a zdravie, životné prostredie alebo značné majetkové hodnoty (napr. povodne, technologické havárie a katastrofy); tento stav môže vzniknúť aj závažným ohrozením zásobovania životne dôležitými potrebami (potraviny, pitná voda), energiou a palivami. Ustanovuje sa, že núdzový stav možno vyhlásiť len na ohrozenom území, čím sa vylúči možnosť jeho neopodstatneného rozširovania.“

Núdzový stav má v právnom poriadku rozsiahle účinky. Na základe ústavného zákona o bezpečnosti štátu umožňuje vláde, aby priamo jej rozhodnutím obmedzila vymenované základné práva alebo uložila povinnosti. Viacero zákonov obsahuje ustanovenia, ktoré sa aplikujú len na základe vyhláseného núdzového stavu (napríklad č. 452/2021 Z. z. o

elektronických komunikáciách). Druhú kategóriu zákonov predstavujú zákony, ktoré v rámci núdzového stavu umožňujú vydávať vládne nariadenia súvisiace s núdzovým stavom a na základe ktorých môžu byť ukladané povinnosti

Núdzový stav v energetike a krízová situácia v plynárenstve predstavujú osobitné inštitúty vyhlásenia núdzového stavu povahy sui generis, ktoré dávajú štátu možnosť intervenovať v definovaných prípadoch do prevádzky kľúčových odvetví zabezpečujúcich chod hospodárstva Slovenskej republiky. Ich zakotvenie v zákone o energetike, ako lex specialis, predstavuje zákonné splnomocnenie pre Ministerstvo hospodárstva SR na základe rozhodnutia vlády na vydávanie opatrení nevyhnutných na riešenie krízovej situácie, či mimoriadnej udalosti počas núdzového stavu. (Vyhláška Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky č. 416/2012 Z. z., ktorou sa ustanovujú podrobnosti o postupe pri uplatňovaní obmedzujúcich opatrení pri stave núdze a o opatreniach zameraných na odstránenie stavu núdze v elektroenergetike a podrobnosti o postupe pri vyhlasovaní krízovej situácie a jej úrovne, o vyhlasovaní obmedzujúcich opatrení v plynárenstve pre jednotlivé kategórie odberateľov plynu, o opatreniach zameraných na odstránenie krízovej situácie a o spôsobe určenia obmedzujúcich opatrení v plynárenstve a opatrení zameraných na odstránenie krízovej situácie)

Ustanovenie § 39, ods. 1 devízového zákona hovorí:

„Pri nepriaznivom vývoji platobnej bilancie, ktorý zásadným spôsobom ohrozuje platobnú schopnosť voči zahraničiu alebo stabilitu finančného systému Slovenskej republiky, môže vláda

Slovenskej republiky (ďalej len "vláda") na návrh Národnej banky Slovenska vyhlásiť

núdzový stav 29) v devízovom hospodárstve. O návrhu Národnej banky Slovenska rozhodne bez zbytočného odkladu. Núdzový stav sa začína dňom, ktorým ho vláda verejne vyhlási, a končí sa dňom určeným vládou pri jeho vyhlásení, najneskôr však uplynutím troch mesiacov odo dňa

jeho vyhlásenia.“

Ďalších špeciálnym zákonom, ktorý sa vzťahuje na riešenie núdzového stavu v elektroenergetike a plynárenstve je zákon č. 387/2002 o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu (ďalej len „zákon 387/2002“). Podľa stanoviska Kancelárie Národnej rady SR, Odbor legislatívy a aproximácie práva, číslo: 1124/2002 z 22. mája 2002 k vládnemu návrhu o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu (tlač 1580)

„Hlavným dôvodom na vypracovanie predloženého vládneho návrhu zákona je vytvoriť právne predpoklady na činnosť systému vnútornej bezpečnosti schopného včas identifikovať

charakter a rozsah možného ohrozenia, minimalizovať jeho dôsledky a čo najrýchlejšie

obnoviť pôvodný stav. Ďalším dôvodom je potreba ustanoviť krízové štáby chápané ako

integrované orgány na riešenie krízových situácií, zabezpečiť plánovanie opatrení a postupov na riešenie krízových situácií, upraviť spôsob prípravy osôb zaradených do orgánov krízového riadenia a upraviť finančné zabezpečenie na riešenie krízových situácií.

Problematika riešenia nevojenských ohrození je v platnom právnom poriadku čiastočne upravená vo viacerých právnych predpisoch uvedených v dôvodovej správe. Cieľom

predloženého návrhu je upraviť komplexne pôsobnosť a povinnosti jednotlivých subjektov

pri príprave na riešenie krízových situácií a pri vykonávaní činností súvisiacich s riešením

ich následkov, okrem riešenia stavu ropnej núdze.“

Mimo tohto zákona slovenský právny poriadok pozná aj stav ropnej núdze podľa zákona č. 218/2013 o núdzových zásobách ropy a ropných výrobkov a o riešení stavu ropnej núdze a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý podľa § 13 vyhlasuje vláda nasledovne:

„(1) Stav ropnej núdze vyhlasuje vláda vtedy, ak priemerný mesačný čistý dovoz ropy a ropných výrobkov sa natoľko zníži oproti priemernému mesačnému čistému dovozu v predchádzajúcom kalendárnom roku alebo ak možno očakávať také zníženie alebo ťažkosti v zásobovaní ropou a ropnými výrobkami, že nepriaznivé následky z toho plynúce nemožno odstrániť alebo im zabrániť bez prijatia opatrení podľa tohto zákona.“

V čase núdzového stavu, a v čase krízovej situácie vykonávajú svoje kompetencie tie isté orgány ako v čase bežnej prevádzky zariadení na výrobu a dodávky elektrickej energie a plynu. Obmedzenia práv účastníkov trhu s energiami má právo vykonávať výhradne zákonne splnomocnený subjekt, v tomto prípade Ministerstvo hospodárstva SR v rozsahu núdzového stavu schváleného vládou SR. Miera obmedzenia práv subjektov počas stavu núdze je len za účelom, ktorý je nevyhnutné dosiahnuť na riešenie krízovej situácie alebo mimoriadnej udalosti.

Zákon neurčuje obligatórne náležitosti rozhodnutia o vyhlásení núdzového stavu. Z toho nemožno vyvodiť, že rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu nemusí mať žiadne špecifické náležitosti. Rozhodnutie musí mať náležitosti implikované v úprave o vyhlasovaní rozhodnutia o núdzovom stave v Zbierke zákonov SR. Náležitosťou rozhodnutia o vyhlásení núdzového stavu musí byť určenie územia, na ktorom sa núdzový stav vyhlasuje, určenie osôb, ktorým sa ukladajú povinnosti aj určenie povinností, ktoré sa spájajú s núdzovým stavom.

Počas núdzového stavu môže vláda rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu meniť a dopĺňať podľa vývoja situácie tak, aby sa dosiahol účel vyhlásenia núdzového stavu.

„Núdzový stav môže byť vyhlásený len za podmienky, že „došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, ohrozením životného prostredia alebo s ohrozením značných majetkových hodnôt v dôsledku živelnej pohromy, katastrofy, priemyselnej, dopravnej alebo inej prevádzkovej havárie“ (čl. 5 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu). Núdzový stav tak môže byť vyhlásený len na základe zákonom ustanovených dôvodov a posúdenie, či tieto dôvody nastali a či vyžadujú vyhlásenie núdzového stavu, vyžaduje tiež expertné, koncepčné a v konečnom dôsledku politické uváženie. Ústavný súd preto deklaruje, že vláda (ako vrcholný exekutívny orgán s rozsiahlymi, vecne súvisiacimi kompetenciami) je v lepšej pozícii posúdiť takéto okolnosti a za toto posúdenie a dôsledky svojho (pozitívneho, ale aj negatívneho) rozhodnutia o tom, či vyhlási núdzový stav, je demokraticky zodpovedná. Úlohou ústavného súdu v tomto konaní je v zásade posúdiť len základnú racionalitu širšieho skutkového základu a zistiť, či nejde o zjavne neprimeranú reakciu exekutívy. Ústavný súd neposudzuje, ako optimálne má byť núdzový stav rozhodnutím vlády vymedzený, s výnimkou zásahu proti zjavne neprimeranému rozsahu aktivity vlády pri obmedzovaní základných práv a ukladaní povinností.“ (PL. ÚS 22/2020)

V súvislosti s návrhom opatrení, ktoré je možné prijať v čase núdzového stavu sa otvára otázka výšky primeranej náhrady. Nález Ústavného súdu SR vo veci PL. ÚS 3/09 možno označiť za metodický návod pre identifikáciu relevantných otázok pre vypracovanie ústavne konformnej novely zákona:

„Kategorickým imperatívom pri posudzovaní zásahov štátu do ústavou garantovaných práv je hľadanie spravodlivej rovnováhy medzi potrebami verejného alebo všeobecného záujmu a

ochranou fyzických osôb a právnických osôb. Pri zásahoch do vlastníckeho práva, či už ide o vyvlastnenie alebo jeho nútené obmedzenie, má z tohto hľadiska zásadný význam, či k nim dôjde v spojení s adekvátnou náhradou poskytnutou dotknutým osobám, ktorá je v rozumnom vzťahu k hodnote vyvlastňovaného majetku, resp. k miere jeho „znehodnotenia“ spôsobeného jeho núteným obmedzením. V opačnom prípade totiž vzniká disproporčný zásah, ktorý nie je v súlade s čl. 1 dodatkového protokolu ani s čl. 20 ods. 4 ústavy, pričom odňatie vlastníctva vo verejnom záujme bez náhrady v zásade nemožno ospravedlniť ani v celkom výnimočných prípadoch. Ustanovenie čl. 20 ods. 4 ústavy, rovnako ako čl. 1 dodatkového protokolu negarantuje právo na plnohodnotnú náhradu za každých okolností, keďže legitímne ciele „verejného záujmu“ môžu vyžadovať náhradu v menšej ako trhovej hodnote (Sväté kláštory v. Grécko, rozsudok ESĽP z 9. decembra 1994). Legitímne ciele „vo verejnom záujme“ ako opatrenia hospodárskej reformy alebo opatrenia navrhnuté na dosiahnutie väčšej sociálnej spravodlivosti si môžu vyžiadať nižšie odškodné ako v plnej trhovej hodnote (James a iní v. Veľká Británia, rozsudok ESĽP z 21. februára 1986). Nedostatok kompenzácie, resp. jej neexistencia nemá eo ipso za následok, že odňatie majetku je porušením čl. 1 dodatkového protokolu (pozri použitím argumentu a contrario rozsudok ESĽP z 31. októbra 1995 vo veci Papamichalopoulos a iní v. Grécko, § 36). Vždy ale treba preskúmať, či namietaná právna úprava predstavuje pre dotknuté osoby neprimeranú, resp. neúmernú záťaž.“

Tomuto princípu zodpovedá aj obsah návrhu zákona, ktorý priznáva náhradu len do výšky oprávnených nákladov alebo za určenú cenu. Objektivizácia tzv. primeranej náhrady za obmedzenie vlastníckeho práva je preto nutná tak, aby sa primeraná náhrada nestala neprimerane vysokou, lebo v takom prípade by mohla vyvolať podozrenie, že predstavuje skrytú štátnu pomoc nesúladnú s právom EÚ.

V tomto prípade ide o formu obmedzenia vlastníckeho práva, ktoré nezakladá vznik nároku na trhovú hodnotu (fair market value), resp. na ušlý zisk. Opatrenie, pri ktorom zákonodarca obmedzí vlastnícke právo subjektu, je v súlade s ústavným právom, Európskym dohovorom o ľudských právach (ďalej klen „dohovor“) a právom Európskej únie v prípade, že sú splnené podmienky naliehavého verejného záujmu a nemožnosti použitia iného prostriedku pre dosiahnutie legitímneho cieľa. Toto potvrdil Ústavný súd SR keď uviedol, že ak účel zamýšľaný obmedzením práva vlastniť majetok nie je možné dosiahnuť prostriedkami, ktoré zasahujú miernejšie do ústavou chráneného vlastníckeho práva, a ak verejný záujem je nadradený a objektivizovaný voči záujmom vlastníka, podmienku verejného záujmu možno pokladať za splnenú (PL. ÚS 33/95). Ani Ústava SR a ani dohovor však vlastnícke právo neabsolutizujú v tom smere, že by vylučovali akékoľvek zásahy do tohto práva (porov. rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Pressos Compania Naviera S. A. a iní v. Belgicko z 20. novembra 1995).

Povinnosť zákonodarcu primerane intervenovať do systému obchodu s elektrinou potvrdil explicitne Ústavný súd SR v náleze PL. 17/2014 -

„15. Prejavom rozvinutej a industrializovanej krajiny je, že štátna moc uplatňujúca sa v tejto krajine určitým spôsobom (v súlade s princípmi voľného trhu a trhovej ekonomiky) intervenuje do odvetvia energetiky, špeciálne do obchodovania s elektrinou a plynom. Tieto zásahy sú zvyčajne odôvodnené (resp. vyvolané) vzhľadom na typické charakteristické črty odvetvia energetiky (mysliac tým elektrinu a plyn):

(i)odvetvie je náchylné na vytváranie monopolu na trhu s elektrinou a plynom,

(ii)odvetvie produkuje esenciálne (životu potrebné) suroviny pre obyvateľov daného územia,

(iii)odvetvie je často strategické pre celú ekonomiku štátu, ako aj pre obranyschopnosť štátu,

(iv)ide o odvetvie technicky komplexné a finančne intenzívne, čo prirodzene vytvára pre potenciálne podnikateľské subjekty bariéry pri vstupe na trh v rámci tohto odvetvia,

(v)odvetvie integruje širokú škálu subsektorov a ovplyvňuje ďalšie odvetvia hospodárstva, pričom regulácia tohto odvetvia či sektora ovplyvňuje jednotlivé integrované subsektory a má potenciál ovplyvniť aj ďalšie odvetvia hospodárstva.“

Právo na ochranu majetku podlieha obmedzeniam jasne predpísaným v čl. 1 Protokolu č. 1. Európskeho dohovoru ľudských práva, podľa ktorého je zásah do práva na pokojné užívanie majetku povolený len vtedy, ak:

•je to predpísané zákonom,

•je to vo verejnom záujme, a

•je to nevyhnutné v demokratickej spoločnosti.

Všetky tri podmienky musia byť splnené kumulatívne. V prípade prvej podmienky zákonnosti je zrejmé, že bola splnená, nakoľko legislatívny zámer bol schválený parlamentom a publikovaný v zbierke zákonov, t.j. boli splnené formálne náležitosti prijatia zákona. Verejný záujem je v danom prípade nespochybniteľný nakoľko ceny elektriny predstavujú ohrozenie fungovania nielen pri zabezpečovaní základných potrieb štátu, ale aj z hľadiska jeho hospodárskej existencie a z tohto titulu je zrejmé, že je splnený aj tretí dôvod.

Ústavou SR zakotvený princíp proporcionality pripúšťa zásah do základných práv a slobôd za predpokladu, že to ústava vo vzťahu ku konkrétnemu základnému právu alebo slobode umožňuje, takýto zásah sleduje legitímny ustanovený cieľ, miera tohto zásahu neprekračuje odôvodnené a rozumné hranice, pričom takýto zásah musí prihliadať na podstatu a zmysel obmedzovaného základného práva alebo slobody. Ústavodarcom použitý termín ,,musí dbať na ich podstatu a zmysel“ však nemožno vykladať v absolútnom termíne, t.j., že ,,nesmie ísť o zásah do podstaty základného práva“. Pripustenie takéhoto pohľadu na vec v zmysle väčšinového rozhodnutia by totiž ad absurdum viedlo vo vzťahu k vlastníckemu právu k záveru, že akékoľvek obmedzenie vlastníckeho práva, ktoré predstavuje „absolútny zásah do samotnej podstaty vlastníckeho práva“, nie je ústavne vôbec akceptovateľné pričom takáto dikcia je v rozpore s čl. 20 Ústavy SR.

K proporcionalite medzi cieľom a prostriedkami na jeho dosiahnutie a k možnému namietanému nesúladu napadnutých ustanovení s čl. 13 ods. 4 Ústavy SR v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy SR je potrebné uviesť nasledovné.

Konflikt verejného záujmu a súkromného záujmu sa v právnom štáte rieši požiadavkou na spravodlivú rovnováhu medzi nimi, v zmysle ktorej súkromný záujem nesmie byť neprimerane a nadmerne obmedzený kvôli verejnému záujmu. Z judikatúry štrasburských orgánov ochrany práv vyplýva, že každý zásah do pokojného užívania majetku musí zachovávať spravodlivú rovnováhu medzi potrebami verejného záujmu a požiadavkami ochrany základných práv a slobôd jednotlivca (napr. rozhodnutie Sporrong a Lönnroth v. Švédsko, rozhodnutie z 23. septembra 1982, alebo Papachelas v. Grécko, rozsudok z 25. marca 1999, či Pasculli v. Taliansko zo 17. mája 2005). Verejný záujem možno chápať ako opak súkromného záujmu. Kým súkromný záujem je spájaný so záujmom konkrétnej osoby, viacerých určených osôb, prípadne konkrétnej skupiny osôb, verejný záujem sa spravidla spája

s neurčitým počtom osôb, pričom tieto osoby môžu byť spájané štátnymi, národnými, spoločenskými, morálnymi, ekonomickými, kultúrnymi či inými súvislosťami. Pojem verejný záujem však nemožno vykladať tak, že musí ísť o záujem všetkých osôb spájaných týmito súvislosťami. To, čo sa z pohľadu väčšiny javí ako verejný záujem, z pohľadu osôb, ktorých práva (aj vlastnícke) sú obmedzované, sa naopak ako verejný záujem nevyhnutne javiť nemusí.

Pre konflikt základných práv, ktorý sa v okolnostiach prípadu črtá medzi právom chráneným podľa čl. 20 a podľa čl. 13 Ústavy SR na druhej strane, platí podľa doterajšej rozhodovacej praxe Ústavného súdu SR interpretačná zásada: „Základné práva a slobody sú navzájom rovnocenné. Koncepcia materiálneho právneho štátu vylučuje vytvorenie „hierarchie“ základných práv a slobôd, v ktorej by sa jednému základnému právu alebo slobode priznal väčší význam, než aký má iné základné právo alebo sloboda. Základné práva a slobody sa môžu dostať do konfliktu, aj sa do konfliktu dostávajú. Každý konflikt vo vnútri systému základných práv a slobôd (resp. ľudských práv a základných slobôd v režime medzinárodných dohovorov o ľudských právach) treba riešiť pomocou zásady spravodlivej rovnováhy.“ (PL. ÚS 22/06)

Citovaná interpretačná zásada je kompatibilná s case-law Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý vo svojej rozhodovacej činnosti hľadá spravodlivú rovnováhu medzi ľudskými právami a základnými slobodami, pokiaľ sa tieto dostanú do konfliktu, pričom vznik konfliktov medzi jednotlivými právami a slobodami možno označiť za prirodzenú a zákonitú nevyhnutnosť spätú s uplatňovaním ľudských práv a základných slobôd.

Verejný záujem ako ústavná podmienka legitimizujúca zásah do ochrany základného práva alebo slobody môže byť dvojcestný (dvojsmerný). Verejný záujem predstavuje hodnotu, ktorá je niekedy nadradená nad základné právo a inokedy, podľa povahy záujmu, je nadradená nad viaceré základné práva a slobody. V takom prípade sa zistenie verejného záujmu týka všetkých základných práv, ktoré sú konkrétnym verejným záujmom dotknuté.

Ústavný súd SR uviedol: „... využívanie majetku pre potreby verejného záujmu môže byť dôvodom na obmedzenie nielen vlastníckeho práva, ale aj tých ďalších základných práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by takýto majetok prestal slúžiť (úplne alebo čiastočne) potrebám verejného záujmu. Ak je totiž verejný záujem ústavným dôvodom na obmedzenie „jedného zo základných práv“ (t.j. základné právo ako právo individuálneho subjektu sa „podrobilo“ celospoločenskému záujmu) v situácii, keď sa celospoločenský záujem uplatnil, nie je potom možné, aby nad ním už „prevládol“ iný individuálny záujem predstavovaný uplatnením niektorého z ďalších základných práv alebo slobôd. Verejný záujem na využívaní majetku nemôže na jednej strane slúžiť ako dôvod pre obmedzenie základného práva vlastniť majetok, a na strane druhej byť „podriadený“ ďalším základným právam alebo slobodám.“ (PL. ÚS 11/96)

Ústavný súd SR vyslovil vyššie citovaný právny názor vo vzťahu k určovaniu verejného záujmu na obmedzení vlastníckych práv. Z rovnocennosti základných práv a slobôd, ktorú Ústavný súd SR konštatoval v inej veci možno vyvodiť, nielen, že „Verejný záujem na využívaní majetku nemôže na jednej strane slúžiť ako dôvod pre obmedzenie základného práva vlastniť majetok, a na strane druhej byť „podriadený“ ďalším základným právam alebo slobodám“, ale nemožno z neho vyvodiť ani opak, teda to, že verejný záujem na obmedzení iného základného práva nie je relevantný pre obmedzenie práva pokojne užívať svoj majetok.

V prípade niekoľkých dotknutých základných práv možno vyvodiť, že existencia verejného záujmu na obmedzení jedného základného práva zjednodušuje (vylučuje) preskúmavanie verejného záujmu na obmedzení ďalších dotknutých práv, lebo ak existuje verejný záujem na obmedzení

jedného základného práva alebo slobody, potom nie je relevantné, či existuje aj verejný záujem na obmedzení ďalšieho základného práva alebo slobody, pokiaľ obmedzujúci zásah do jedného základného práva vo verejnom záujme nemožno odčleniť od obmedzujúceho zásahu do ďalšieho základného práva.

„Pojem verejného záujmu je právne vymedziteľný len vo vzťahu ku konkrétnemu základnému právu alebo slobode. Ak účel zamýšľaný obmedzením práva vlastniť majetok nie je možné dosiahnuť prostriedkami, ktoré zasahujú miernejšie do ústavou chráneného vlastníckeho práva, a ak verejný záujem je nadradený a objektivizovaný voči záujmom vlastníka, podmienku verejného záujmu možno pokladať za splnenú.“ (PL. ÚS 33/95)

„Verejný záujem nemožno chápať ani aritmeticky (je to v záujme väčšieho počtu obyvateľov), ani automaticky (každá diaľnica je vo verejnom záujme, a teda pozemky môžu byť automaticky vyvlastnené). Ako vyjadril vo svojom rozhodnutí český ústavný súd (I. ÚS 198/95, Pl. ÚS 24/04), verejný záujem nie je vždy totožný so záujmom kolektívnym (uspokojovanie kolektívnych záujmov určitých skupín môže byť dokonca v rozpore so všeobecnými záujmami spoločnosti). Verejný záujem je potrebné chápať ako záujem, ktorý možno označiť ako všeobecne prospešný záujem.“ (PL. ÚS 19/09)

Podmienka „verejného záujmu“ podľa čl. 20 ods. 4 Ústavy SR nie je formálna podmienka. To znamená, že nestačí uviesť ľubovoľný dôvod, ktorý sa pomenuje slovami „verejný záujem“, aby zákon bol v súlade s čl. 20 ods. 4 Ústavy SR. Podmienka verejného záujmu musí mať obsah, ktorý slúži na dosiahnutie cieľa ustanoveného ústavou. Z dôvodov hodných osobitného zreteľa sa záujem verejnosti musí nadradiť nad záujem vlastníka, aby bolo možné prijať zákon „vo verejnom záujme“ zasahujúci do sféry chráneného záujmu vlastníka. Táto podmienka sa vzťahuje výlučne na verejný záujem opodstatňujúci zásah do právneho postavenia vlastníka.

Z judikatúry štrasburských orgánov ochrany práv vyplýva, že tieto rešpektujú rozhodnutie zákonodarcu v jeho predstave o tom, čo je vo verejnom záujme, ak toto rozhodnutie nie je zjavne nepodložené, teda okrem prípadu, ak by úsudok zákonodarcu zjavne nemal rozumný základ (napr. Mellacher a ostatní v. Rakúsko, rozhodnutie z 19. decembra 1989 alebo James a ostatní c. Spojené kráľovstvo, rozhodnutie z 21. februára 1986).

V prípade obmedzenia vlastníckeho práva bez nároku na kompenzáciu je potrebné uviesť, že ani čl. 1 dodatkového protokolu negarantuje právo na úplné odškodnenie za každých okolností, keďže legitímne ciele „verejného záujmu“ môžu odôvodniť nielen nižšie odškodnenie, ako je plná trhová hodnota majetku (Papachelas v. Grécko, 1999), a dokonca aj pozbavenie majetku bez náhrady môže byť za určitých okolností v súlade s citovaným článkom (pozri Jahn a spol.v. Nemecko, 2005).

Princíp proporcionality predstavuje imanentnú súčasť judikatúry Ústavného súdu SR. Jeho obsah a podstatu vyjadril Ústavný súd SR v náleze sp. zn. PL. ÚS 3/00:

„Tento princíp predovšetkým znamená primeraný vzťah medzi cieľom (účelom) sledovaným štátom a použitými prostriedkami. V týchto súvislostiach cieľ (účel) sledovaný štátom smie byť sledovaný; prostriedky, ktoré štát použije, smú byť použité; použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je vhodné; použitie prostriedkov na dosiahnutie účelu je potrebné a nevyhnutné... Kritérium alebo princíp vhodnosti znamená, že stav, ktorý štát vytvorí zásahom, a stav, v ktorom treba sledovaný cieľ vidieť ako uskutočnený, sa nachádzajú vo vzájomnej súvislosti: cieľ musí byť v súlade s prostriedkom... Nevyhnutnosť znamená, že neexistuje iný stav, ktorý štát bez veľkej námahy môže rovnako vytvoriť, ktorý občana zaťažuje menej a ktorý

súvisí so stavom, v ktorom treba sledovaný účel pokladať za uskutočnený. Inými slovami, cieľ nesmie byť dosiahnuteľný rovnako účinným, ale menej zaťažujúcim prostriedkom.“

Legitímny cieľ (I.) V prípade obmedzenia vlastníckeho práva ide o určitú formu obmedzenia práva dotknutých subjektov avšak pri evaluácii praktických implikácií je zrejmé, že legitímny cieľ prevažuje nad týmto obmedzením. Podľa ustálenej judikatúry Ústavného súdu SR, obmedziť základné práva a slobody možno len v záujme dosiahnutia legitímneho cieľa spočívajúceho v ochrane dôležitého verejného záujmu, pričom opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne (PL. ÚS 1/2017). Všeobecne možno uviesť, že čím väčší verejný (spoločenský) záujem štát preukáže, tým aj intenzívnejší zásah do práva vlastniť majetok môže byť považovaný za primeraný. Obdobne ako podľa Ústavy SR, aj Európsky súd pre ľudské práva uznáva, že zásah do základných práv a slobôd možno považovať za prípustný, iba ak k nemu dochádza na základe zákona, ak sleduje verejný záujem a ak je vo vzťahu k nemu proporcionálny. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva štáty požívajú širokú mieru uváženia pri určovaní verejného záujmu. Iba zbavenie majetku preukázateľne bez rozumného základu neuspokojuje požiadavku sledovania verejného záujmu (rozsudok ESĽP z 28. 7. 1999 vo veci Immobiliare Saffi proti Taliansku, sťažnosť č. 22774/93, § 49). V prípade prijatia legislatívy nejde o zbavenie majetku, ale iba o jeho obmedzenie bez kompenzácie a preto nie je možné hovoriť o rovnakej ústavnej intenzite porušenia.

Ústavný súd SR vo svojej rozhodovacej činnosti už judikoval, že napr. prípad zamedzenie ohrozenia výroby tepla a jeho rozvodu konečným odberateľom, vrátane domácností, možno nepochybne považovať za legitímny cieľ sledujúci plnenie požiadaviek verejného záujmu. (PL 1/2017). Ústavný súd SR sa už aj skôr vyjadril (PL. ÚS 11/96, PL. ÚS 111/2011), že využívanie majetku pre potreby verejného záujmu môže byť dôvodom na obmedzenie nielen vlastníckeho práva, ale aj ďalších základných práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by tento majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu. Taktiež pri analýze kritéria vhodnosti je zrejmé, že obmedzenie vlastníckeho práva entít zahrnutých do produkcie a distribúcie elektriny je spôsobilé zabezpečiť stabilné dodávky elektriny pri cenách, ktoré svojím charakterom neznemožňujúc fungovanie ekonomiky a spoločnosti ako takej.

Nevyhnutnosť (II.) V rámci druhého kroku (štádia) testu proporcionality treba posúdiť, či príslušné legislatívne opatrenie spôsobujúce obmedzenie ústavou garantovaných práv bolo v okolnostiach posudzovanej veci naozaj nevyhnutné, teda či na dosiahnutie legitímneho cieľa nebol k dispozícii aj menej obmedzujúci, resp. menej invazívny či šetrnejší právny prostriedok. V tejto súvislosti treba uviesť, že vzhľadom na aktuálnu situáciu na trhu s energiami - bezprecedentné zdražovanie čo môže v konečnom dôsledku smerovať k nedostupnosti elektrickej energie a plynu ako takých. V takom prípade by bolo ohrozené nielen základné fungovanie národnej ekonomiky, ale aj životy obyvateľov nakoľko by boli výrazným spôsobom zasiahnuté všetky aspekty verejného života ako napr. poskytovanie zdravotnej starostlivosti alebo doprava.

V tomto smere sa Ústavný súd SR vyjadril, že „Obmedzujúci zásah do základných práv a slobôd musí rešpektovať princíp proporcionality, pričom obmedzenie, resp. zasahovanie do ústavou chránených práv a slobôd, a teda aj do základného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť podľa čl. 35 ods. 1 ústavy, je ústavne akceptovateľné len vtedy, ak je ustanovené zákonom, zodpovedá niektorému ustanovenému legitímnemu cieľu a je nevyhnutné v demokratickej spoločnosti na dosiahnutie sledovaného cieľa, t. j. ospravedlňuje ho existencia naliehavej spoločenskej potreby a primerane (spravodlivo) vyvážený vzťah medzi použitými prostriedkami a sledovaným cieľom.“ (PL. ÚS 67/07)

Test nevyhnutnosti nie je možné vnímať absolútne t. j. zákonodarca nemusí extenzívne a vyčerpávajúce vylúčiť alebo označiť všetky možné varianty, ktoré by mohli byť použité. Týmto by poprel svoju „margin of appreciation“ t. j. voľnú úvahu pri výkone zákonodarnej moci. Tento záver podporuje aj rozhodnutie Ústavného súdu SR: „Ústavný súd už vyslovil svoj právny názor, že vlastnícke právo možno obmedziť v tej miere, v akej rozumnú úvahu o všeobecnom prospechu pripúšťa zákonodarca za účelnú. Ochrana základných práv sa preto môže obmedziť len na odmietnutie protiústavných, nadmerne zaťažujúcich úprav.“ (PL. ÚS 31/2015)

Proporcionalita v užšom zmysle (III.) V neposlednom rade Ústavný súd SR stanovil kritérium kauzality t.j. existenciu väzby medzi použitým prostriedkom a chráneným verejným záujmom. Ak má posudzovaná právna úprava vyhovieť testu proporcionality, je nevyhnutné, aby sa preukázala funkčnosť väzby medzi použitým prostriedkom a chráneným verejným záujmom. Táto funkčnosť potom ústavne legitimizuje aj cieľ preskúmavanej právnej úpravy, keďže mu dáva punc dostatočnej dôležitosti, ktorá ospravedlňuje obmedzenie základného práva alebo slobody. Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné konštatovať, že navrhované opatrenie spĺňa kritérium proporcionality v užšom zmysle, resp. primeranosti nakoľko jeho cieľom je zabezpečiť stabilné dodávky elektrickej energie a plynu odberateľom za primeranú cenu čoho následkom bude fungovanie hospodárstva. Ústavný súd SR už v minulosti potvrdil, že nie je jeho úlohou tvoriť ekonomickú politiku štátu a že miera úvahy zákonodarcu v tejto oblasti je veľmi široká. Zdôraznil však, že aj táto miera má svoje ústavné limity. Rovnováha medzi požiadavkami všeobecného záujmu a imperatívom ochrany základných práv je však narušená, ak je dotknutá osoba nútená znášať „neprimeranú záťaž“ (viď, medzi mnohými inými, rozsudok Saints monastres proti Grécku z 9. decembra 1994, rad A, č. 301-A, § 70-71 alebo rozsudok ESĽP vo veci Pincová a Pinc proti Českej republike z 5. novembra 2002). Súčasne poukázal na potrebu čo najpresnejšieho odôvodnenia zákonnej úpravy z hľadiska jej vhodnosti (racionálnej väzby medzi právnou úpravou a sledovaným cieľom). Dal tiež najavo, že relevantné sú aj okolnosti, v ktorých sa zákon prijíma (celkový stav verejných financií štátu), a že tieto okolnosti môžu mať podstatný dopad na posúdenie ústavnosti napadnutej zákonnej úpravy (napr. PL. ÚS 8/2017). V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že neexistuje iné možné legislatívne opatrenie, ktoré by zabezpečilo stabilnú distribúciu elektrickej energie a plynu pre odberateľov čím by bol zabezpečený ekonomický chod štátu.

Vytvorenie „plne otvoreného trhu“, kde sa dodáva elektrina za konkurenčné (t. j. deregulované) ceny je jedným z hlavných cieľov elektroenergetického práva EÚ. V tejto súvislosti je však potrebné uviesť, že ide o dlhodobý cieľ, a preto právo Európskej únie ako také rešpektuje zásahy do fungovania trhu v prípade, že trh dostatočne nechráni vybrané skupiny obyvateľstva, resp. vykazuje prvky zlyhania a nie efektívneho fungovania.

Cieľom právnych predpisov EÚ o elektrickej energii je tiež riešiť problém chýbajúcich peňazí disciplinovaním používania cenových stropov. Členské štáty musia chrániť energeticky chudobných a zraniteľných odberateľov, ale sú nevyhnutné zákonné obmedzenia verejného zasahovania do cien, aby sa predišlo podkopávaniu investičných signálov a oddialeniu energetickej transformácie.

Hoci prvé smernice EÚ o elektrine a plyne výslovne neuvádzali, že ceny energie by sa mali určovať výlučne pôsobením ponuky a dopytu, SD EÚ usúdil, že táto „požiadavka vyplývalo samotného účelu a všeobecnej schémy“ týchto smerníc, najmä cieľ „dosiahnuť úplnú liberalizáciu“ energetických trhov. (Case C-265/08, Federutility and others v. Autorità per l’energia elettrica e il gas, EU:C:2010:205, para 18. See also Case C-242/10, Enel Produzione

SpA v. Autorità per l’energia elettrica e il gas, EU:C:2011:861; Case C-121/15, Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) v. Premier ministre and others, EU:C:2016:248; and Fischerauer and Johnston, “State regulation of retail energy prices”, 9 Journal of World Energy Law and Business (2016), 458–474). Súd akceptoval možnosť vládneho zasahovania do cien vo forme záväzkov verejnej služby, ale len do tej miery, do akej to bolo potrebné na zabezpečenie primeraných cien na trhoch, kde nebola efektívna konkurencia. Energetické právo EÚ prostredníctvom regulácie záväzkov verejnej služby upravuje, ale nezakazuje, vládne zásahy do stanovovania cien elektriny pre koncových užívateľov na účely sociálnej ochrany. Kríza s energiami 2021 a 2022 viedla k ideám o silnejšej regulácii. Sociálna ochrana je stredobodom tejto diskusie.

V súčasnosti Európska únia čelí bezprecedentnému stavu, na ktoré sa stále hľadá spoločné riešenie. Európska komisia už predstavila návrhy na spoločné európske opatrenia zamerané na riešenie základných príčin problému na trhu s plynom a zaistenie bezpečnosti dodávok za primerané ceny počas budúcej zimy a na ďalšie obdobie. Členské štáty navrhli viacero potenciálnych núdzových opatrení na obmedzenie dosahu vysokých cien elektriny. Všetky posudzované alternatívy však prinášajú náklady a nevýhody. Ako sa uvádza v oznámení, na otázku riešenia vysokých cien elektriny neexistuje jedna jednoduchá odpoveď. Dôvodom sú rozdiely medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o ich energetický mix, štruktúru trhu a úrovne prepojenia energetických sietí. Komisia európskym lídrom predstavuje výhody a nevýhody rôznych prístupov a je pripravená podľa potreby pokračovať vo svojej práci. Mnohé z uvedených možností sú reakciou na symptómy, no dôležité je riešiť základné príčiny súčasných vysokých cien elektriny prijatím spoločných európskych opatrení na trhu s plynom.

Podľa posledného stavu platného ku dňu vypracovania tohto materiálu Európska komisia na zasadnutí zasadnutia Coreper 1, ktoré sa uskutočnilo 14. septembra 2022, predstavila návrh nariadenia o núdzových opatreniach na adresovanie vysokých cien energie.

Najdiskutovanejším elementom balíka bol strop na výnosy z inframarginálnych zdrojov. Problémom je toto opatrenie pre Poľsko, Litvu, Lotyšsko, Maltu, Cyprus a Slovenskú republiku z dôvodu malých až žiadnych benefitov, resp. z dôvodu, že už takéto opatrenia aplikujú na národnej úrovni. Ostatné štáty upozornili, že niektorí výrobcovia majú pomerne veľké objemy elektriny predané cez dlhodobé kontrakty a majú zahedgované pozície na trhu, čo bude mať negatívny dopad na dodatočné inframarginálne výnosy. Ďalšia požiadavka Slovenskej republiky ale aj Rumunska bola, aby boli okrem výrobcov do opatrenia zahrnutí aj obchodníci. ES navrhuje zaradiť vodné elektrárne s rezervoárom medzi inframarginálne zdroje. Zároveň členské štáty zdôraznili potrebu komplementarity s už prijatými národnými opatreniami a potrebu flexibility pre členské štáty pri využívaní dodatočných financií (napr. nielen SMEs, ale aj energeticky náročný priemysel).

Z pohľadu Slovenskej republiky panuje pri inframarginálnych výnosoch obava o reálne benefity kvôli spôsobu ako výrobcovia obchodujú elektrinu a hedgujú svoje pozície. Dopad môže byť veľmi negatívny pre spoločnosti a členské štáty zároveň nemusia získať dostatočné príjmy z tohto opatrenia. Z pohľadu Slovenskej republiky treba zahrnúť aj obchodníkov nielen výrobcov. Treba zvážiť spoločný výber nadmerných výnosov na EÚ úrovni a ich distribúciu medzi členskými štátmi na základe výroby a spotreby. Pri znižovaní spotreby elektriny obavy o implementáciu, aj keď vidíme rácio návrhu. Už na národnej úrovni sa pripravujú opatrenia na incentivizáciu úspor, ale je to náročné na férovú implementáciu. EÚ riešenie musí priniesť reálne benefity pre členské štáty a viditeľnú pridanú hodnotu v očiach občanov. V súčasnosti stále prebiehajú rokovania medzi Európskou komisiou a členskými štátmi.