1
Dôvodová správa
A. Všeobecná časť
V slovenskom právnom poriadku dosiaľ absentuje zákon, ktorý by upravoval charakteristické črty verejnej správy. Ako v úvode svojej rigoróznej práce poznamenal súčasný predseda Národnej rady Slovenskej republiky Andrej Danko „Problematike verejnej správy sa nevenovala pozornosť v uplynulých rokoch a tento pojem sa v období socialistického zriadenia ani nepoužíval, všetko bolo nahradené jedným pojmom a to štátna správa. po novembri 1989 sa prehodnotilo predchádzajúce obdobie a upustilo sa od jednostranného pohľadu na výstavbu orgánov štátnej správy a začala sa kreovať aj samospráva a to vo dvoch základných formách územná a záujmová. Vzniká teda aj v podmienkach našej republiky verejná správa tak, ako tomu je v iných demokratických štátoch.
Prvú kapitolu venujem všeobecným teoretickým otázkam tohto pojmu, jeho významu, ako aj jeho obsahu. Neopomínam ani pohľady iných autorov, ako slovenských, ktoré tu potom zvýrazňujem pri chápaní najmä verejnej správy ako výkonnej zložky štátu.
Osobitnú pozornosť venujem jednotlivým prvkom, ktoré tvoria verejnú správu a to štátnej správy, samospráve a verejnoprávnych inštitúcií. V niektorej literatúre som sa však stretol s názorom, že verejnú správu tvorí len samospráva a štátna správa. Dáva sa rovnítko medzi samosprávou a verejnoprávnymi inštitúciami. Osobne sa domnievam, že treba rozlišovať medzi samosprávou a verejnoprávnou inštitúciou, aj keď doteraz nemáme v rámci Slovenskej republiky, prijatú právnu úpravu, ktorá by vymedzila postavenie, obsah a ciele verejnoprávnych inštitúcií.
Poslednú kapitolu venujem pohľadu na problematiku správnej vedy, ako jednej z administratívnych vied, ktoré skúma a zaoberá sa neprávnymi problémami verejnej správy, najmä z pohľadu racionálnej a efektívnej organizácie správneho aparátu, optimalizácii počtov pracovníkov vo verejnej správe a pod.
Napriek rozdielnosti názorov na predmetný okruh nastolených otázok je základným cieľom čo najkvalitnejšie uskutočňovať požiadavky občanov. A to je základná úloha verejnej správy.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, Úvod, str. 1 - 2)
Predkladaný návrh zákona o verejnej správe a jej charakteristických črtách je inšpirovaný obsahom rigoróznej práce Andreja Danka Verejná správa a jej charakteristické črty a je pokusom preniesť myšlienky v nej obsiahnuté do legislatívnej podoby a tým aj do reality.
Návrh zákona bude mať pozitívny vplyv na rozpočty verejnej správy, aj na podnikateľské prostredie, pozitívne sociálne vplyvy, aj pozitívne vplyvy na životné prostredie a informatizáciu a bude mať pozitívny vplyv na manželstvo, rodičovstvo a rodinu.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, jej zákonmi a medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.
2
DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI
právneho predpisu s právom Európskej únie
1. Predkladateľ návrhu právneho predpisu: poslanec Národnej rady Slovenskej republiky Ondrej Dostál.
2. Názov návrhu právneho predpisu: Návrh zákona o verejnej správe a jej charakteristických črtách
3. Problematika návrhu právneho predpisu:
a)nie je upravená v práve Európskej únie.
b)nie je obsiahnutá v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.
Vzhľadom na to, že problematika návrhu zákona nie je upravená v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4., 5. a 6.
DOLOŽKA VYBRANÝCH VPLYVOV
A.1. Názov materiálu:
Návrh zákona o verejnej správe a jej charakteristických črtách
A.2. Vplyvy:
Pozitívne*
Žiadne*
Negatívne*
1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy
X
2. Vplyvy na podnikateľské prostredie – dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?
X
3, Sociálne vplyvy
– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,
- sociálnu exklúziu,
- rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť
X
X
X
4. Vplyvy na životné prostredie
X
5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti
X
6. Vplyvy na manželstvo, rodičovstvo a rodinu
X
* Predkladateľ označí znakom x zodpovedajúci vplyv (pozitívny, negatívny, žiadny), ktorý návrh prináša v každej oblasti posudzovania vplyvov. Návrh môže mať v jednej oblasti zároveň pozitívny aj negatívny vplyv, v tom prípade predkladateľ označí obe možnosti. Bližšie vysvetlenie označených vplyvov bude obsahovať analýza vplyvov. Isté vysvetlenie, či bilanciu vplyvov (sumárne zhodnotenie, ktorý vplyv v danej oblasti prevažuje) môže predkladateľ uviesť v poznámke.
3
B. Osobitná časť
K prvej časti
K § 1
„Počas histórie skúmania správy celé generácie vedcov z odboru viedlo k rôznosti názorov, hľadísk a definícií na správu a zároveň aj k mnohým nedorozumeniam, ktoré prinášali skôr len dielčie pohľady, než všeobecné posúdenie a vymedzenie pojmu správy.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Vydavateľ: ALEKO Praha 1, 1992, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 1 Obecně ke pojmu správy“, str. 4, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 3)
„V súčasnej dobe je stále menej akceptovaná správa, ktorá sa degradovala len na akúsi obslužnú, či pomocnú činnosť.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 3)
„Pokiaľ sa správa definuje len ako obslužná činnosť informačnej povahy, ktorá sa podieľa na riadiacom procese tým, že pripravuje a podporuje výkon riadiacich činností.
V súčasnej dobe takýto pojem správy je stále menej akceptovaný, najmä v súvislosti s prehodnocovaním spoločenského riadenia ako nadradeného pojmu všetkým ďalším možným prejavom riadiacej činnosti, vrátane správnej činnosti. To umožňuje uvažovať o správe v zmysle obecnom, t.j. ako o súhrnnom pojme pre činnosť, ktorá sleduje nejaký cieľ alebo pre činnosť smerujúcu za trvalým účelom riadiť určité záležitosti. Táto činnosť môže byť bližšie objasnená buď podľa subjektov, ktorých sa dotýka alebo podľa objektov, ktoré sú riadené.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 1 Obecně ke pojmu správy“, str. 4-5, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 3)
„Vymedzenie správy, či v materiálnom alebo formálnom zmysle sa vo väčšej alebo menšej miere spája s deľbou moci v štáte. Práve táto skutočnosť svedčí o tom, že materiálne a formálne poňatie správy sa posudzuje hlavne z pozície verejnej správy.1 V materiálnom zmysle sa niekedy označuje ako správa vo funkčnom poňatí, a vo formálnom zmysle v organizačnom poňatí
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 2.1. Správ ve smyslu materiálním a formálním str. 6, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 3-4)
ktoré predstavuje najmä štát reprezentovaný vlastnými orgánmi a verejnoprávne subjekty ako predstavitelia a nositelia verejnej moci.
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 4)
1D.HENDRYCH: Základy správní vědy. Vydavateľ: ALEKO Praha 1, 1992, str. 4 a nasl.
4
Hľadisko materiálne a formálne sa nedá striktne oddeľovať, pretože každá organizovaná činnosť musí mať svojho nositeľa. Vo verejnej správe je to orgán, ktorému sa určitá funkcia zveruje ako jeho pôsobnosť.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 2.1. Správ ve smyslu materiálním a formálním str. 7, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 4)
„Z materiálneho hľadiska rozdiel medzi verejnou a súkromnou správou treba rozlišovať tak v právnej viazanosti nositeľa správy, ako aj v cieli, ktorý sa správou sleduje. V súkromnej správe sa predpokladá, že nositeľ správy je úplne voľný, pretože právny poriadok mu vymedzuje len rámec konania. Súkromná správa sa považuje podľa starších naúk za výlučne ľubovoľnú činnosť jednotlivca sledujúcu dosiahnutie osobne vytýčeného cieľa.“
Poznámka predkladateľa návrhu zákona: Pre zachovanie maximálnej autenticity citovaných textov bol text rigoróznej práce Andreja Danka prepísaný aj s gramatickými chybami a preklepmi. Tieto sú v texte písané kurzívou, aby bolo odlíšené, že nie sú chybami predkladateľa návrhu zákona.
„Verejná správa na rozdiel od súkromnej správy je viazaná právnym poriadkom oveľa viac, aj keď i v tejto oblasti je možné zistiť pomerne značné rozdiely vo viazanosti.
Všeobecne však možno konštatovať, že pre verejnú správu platí, že môže len to, čo stanoví právny predpis každému orgánu zvlášť alebo jednotlivým typom orgánov ako právomoc a pôsobnosť.2
Rozdiely medzi verejnou a súkromnou správou však nie a nemôžu byť absolútne. Prejavuje sa to v konkrétnych prípadoch, predovšetkým pri samosprávnych inštitúciách a iných korporáciách.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 2.2 Veřejná a soukromá správa str. 8-9, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 4)
„V súvislosti s touto problematikou, nakoľko je výrazná hranica medzi súkromnou a verejnou správou, je potrebné spomenúť, že v minulosti existovalo obdobie, keď rozlišovanie verejnej a súkromnej správy bolo úplne neprijateľné. Prijateľný nebol ani samotný pojem verejnej správy, ktorý sa považoval za buržoázny, pretože existovala iba činnosť a organizačný systém označovaný ako štátna správa.
V právnej vede sa za obsahovú definíciu verejnej správy väčšinou považovalo, že verejná správa je správou verejných záležitostí štátu, uskutočňovaná príslušnými orgánmi, ktoré sa riadia právnym pravidlom.
V súčasnej dobe sa kladie dôraz na všeobecnejšie vyjadrenie a na komplexnejšie posúdenie správy vecí verejných, t.j. z pohľadu funkčného, inštitucionálneho a personálneho. Vychádza sa pritom z toho, že z praktických dôvodov nie je možné jednotlivé stránky javu verejnej správy od seba oddeľovať alebo niektorú z nich preferovať.
V širšom zmysle zahrňuje pojem verejnej správy vedľa správnych úradov a vlád, tiež parlamenty a súdy.
Verejnou správou v užšom zmysle sa potom rozumie len činnosť uskutočňovaná zákonom zmocnenými subjektami v rozsahu im prikázanej pôsobnosti a právomocí, vyznačujúcej ich ako nositeľov verejnej správy.
2D. HENDRYCH: Základy správní vědy. Vydavateľ: ALEKO Praha 1, 1992, str. 9
5
Na rozdiel od moci zákonodarnej a súdnej nemusí byť verejná správa vykonávaná len štátnymi orgánmi. Štát ju môže delegovať vo väčšej alebo menšej miere aj na iné subjekty verejného práva, prípadne aj na subjekty súkromného práva. Vyplýva to z rôznorodosti záležitostí spoločenstva a jeho záujmov.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola první „Správa a veřejná správa“ / 2.2 Veřejná a soukromá správa / Exkurs, str. 9-10, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Pojem správy a verejnej správy, str. 4-5)
K § 2
„Obsah verejnej správy po stránke funkčnej a organizačnej vymedzujú a konkretizujú úlohy, ktoré ovplyvňujú počet a kvalifikáciu jej pracovníkov. Plnenie úloh, je základným účelom verejnej správy a dôležitým kritériom jeho hodnotenia, aby mohla byť nejaká úloha splnená, musí byť určený jej nositeľ a stanovený pracovný postup, podľa ktorého bude realizácia racionálne prebiehať.3
Úlohy verejnej správy predstavujú záležitosti, ktoré v záujme pozornosti štátu alebo jeho časti (regiónu, mesta, obce a pod.) a spojené s dlhodobými cieľmi, o ktorých bola dosiahnutá zhoda, vrátane ich vzájomného pomeru a postupnosti plnenia. Aby mohli byť úlohy verejnej správy riadne plnené, je potrebné k tomu vytvárať predpoklady a podmienky v organizácii verejnej správy, v ich prostriedkoch a v úrovni pracovníkov. Komplex týchto otázok úzko súvisí s riadením verejnej správy (public management) a jeho vývojom. Väčšina európskych štátov venuje práve týmto problémom mimoriadnu pozornosť a reforma verejnej správy je stredom záujmu najvyšších štátnych orgánov.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola druhá „Úkoly veřejné správy“, str. 13, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 2. Úlohy verejnej správy, str. 5-6)
„Pri zabezpečovaní verejných úloh sa rozoznávajú dve tendencie. Prvá prisudzuje verejnej správe akúsi morálnu povinnosť starať sa o verejné blaho všade tam, kde chýba súkromný sektor. Druhá tendencia nepopiera síce potrebu zabezpečovať verejné úlohy nielen prostredníctvom štátnych alebo iných verejnoprávnych inštitúcií, ale hľadá možnosti ako zainteresovať aj súkromné inštitúcie, združenia a pod. Táto tendencia je spájaná s privatizáciou verejných úloh. S výnimkou tejto tendencie, ktorá je reakciou na doterjaší vývoj, všeobecne možno konštatovať, že prevažujúcou vývojovou tendenciou bolo dosiaľ rozširovanie verejných úloh. V súvislosti s rozširovaním verejných úloh ako úloh správy sa poukazuje na rozširovanie hlavne tretieho sektoru. Toto sa v oblasti verejnej správy a jej inštitúciách prejavuje taktiež negatívne zväčšovaním zariadení služieb a zaťažovaním verejných rozpočtových prostriedkov.
Rozdeľovanie verejných úloh bolo vždy spojené s centralizáciou alebo decentralizáciou správy. V poslednej dobe dochádza vo väčšej miere aj k tomu, že sa rozširuje okruh nositeľov verejných úloh a že časť z nich prechádza na verejnoprávne inštitúcie bezprostredne nezávisle na štáte, prípadne na súkromnoprávne subjekty. Práve preto medzi obsahom verejných a súkromných úloh sa hranica určuje len veľmi ťažko. Pokiaľ napriek tomu označujeme niektoré úlohy ako verejné, vyjadrujem tým zameranie nositeľov v čí prospech určitú funkciu vykonávajú alebo týmto výrazom označujeme úlohy, ktoré plnia orgány verejnej správy. Verejné úlohy a úlohy verejnej správy sa však nemusia prekrývať. Je preto potrebné obidva pojmy rozlišovať, obidva sú však spojené s cieľom.
Ciele a úlohy nie totožné pojmy a nemali by sa zamieňať. Ciele predstavujú žiadúci stav, úlohy, kroky, pomocou ktorých má byť tento stav dosiahnutý.
3D.HENDRYCH: Základy správní vědy. Vydavateľ: ALEKO Praha 1, 1992, str. 13 a nasl.
6
Podľa horeuvedených hľadísk je možné charakterizovať verejné úlohy ako úlohy, ktoré uskutočňujú bezprostredne nositelia verejnej moci alebo iné subjekty pod dozorom nositeľov verejnej moci, ktorým súčasne za plnenie takýchto úloh zostáva zodpovednosť.
Verejnú úlohu preto nie je možné stotožňovať so štátnou úlohou, ktorý je užší pojem, nezahrňuje samosprávne zväzky alebo iné subjekty.
Treba však zdôrazniť, že štát si spravidla vyhradzuje v prípade verejných úloh odborný dohľad nad ich činnosťou (napr. v prípade súkromných alebo cirkevných škôl).
V literatúre zahraničných autorov sa rozdielne posudzujú úlohy verejnoprávnych subjektov ozančovaných ako poštátnené (napr. rozhlas, televízia), ktoré vo svojom rozhodovaní na štátnych orgánoch nezávislým a úlohy súkromnoprávnych subjektov dôležitých pre verejný život, napr. tlač. Prevláda názor, že hovoriť v týchto veciach o verejných úlohách je zmysluplné len vtedy, keď štát voči takým inštitúciám vykonáva kontrolu alebo garantuje ich existenciu.“
(Zdroj: D. HENDRYCH: Základy správní vědy, Kapitola druhá „Úkoly veřejné správy / 1. K pojetí a obsahu veřejných úkolů“, str. 13-15, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 2. Úlohy verejnej správy, str. 6-7)
„Na základe vyššieuvedených názorov a pohľadov na verejnú správu možno konštatovať, že ide o výkonnú činnosť štátu ako základného verejnoprávneho subjektu, zabezpečovanú prostredníctvom jeho orgánov, ako aj výkonnú činnosť ďalších verejnoprávnych subjektov pri spracovaní verejných záležitostí a realizovaní ako prejav výkonnej moci v štáte.“
Pozn. predkladateľa návrhu zákona: Malo byť asi „spravovaní“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, I. KAPITOLA „VŠEOBECNÉ TEORETICKÉ OTÁZKY VEREJNEJ SPRÁVY“, 2. Úlohy verejnej správy, str. 8)
K druhej časti
K § 3
„Verejná správa pozostáva z dvoch základných zložiek, a to štátnej správy a samosprávy.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 9)
K prvej hlave
K § 4
„Pojem štátna správa je jedným zo základných pojmov vedy správneho práva, ktorý vychádza z podstaty štátnej správy ako súčasti riadenia spoločnosti a skúma ju aj ako osobitný druh štátnej činnosti.4
(Zdroj: P. ŠKULTÉTY a spol.: Správne právo hmotné– Všeobecná a osobitná časť, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1997, Prvý diel „Všeobecná časť“, I. kapitola „Charakteristické črty verejnej správy“, 1. Štátna správa, str. 13, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 9)
4P. ŠKULTÉTY a spol.: Správne právo hmotné – Všeobecná a osobitná časť, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1997, s. 13
7
„V histórii vedy správneho práva bol pojem štátnej správy dlhé obdobie vymedzovaný negatívne. Bol vytvorený názor, že štátna správa sa síce dá opísať, ale nedá sa definovať.
Prvé pozitívne vymedzenia tohto pojmu vychádzajú z toho, že štátna správa je organizátorská činnosť štátu. Z takéhoto ponímania sa vychádza aj dnes pri vymedzovaní modernej štátnej správy.
Vymedzenie pojmu štátnej správy nie je bez názorových odlišností prijímané a nejednotnosť sa prejavuje predovšetkým v šírke pojmu, ako aj v prístupoch k jeho vymedzeniu.
V šesťdesiatych rokoch nášho storočia vo väčšine bývalých socialistických krajín sa začína presadzovať myšlienka, že je potrebné štátnu správu skúmať ako sústavu štátnopolitického riadenia, ktoré je potrebné rozpracovať aj z pohľadu iných disciplín ako kategóriu interdisciplinárnu, to znamená ako zložitý systém procesov čiností a inštitúcií. Začína sa konštituovať nová vedná disciplína – veda o správe.5
Veľa nedorozumení vzniká z toho, že sa neujasnil vzájomný vzťah pojmov „správa“, „štátna správa“, „spoločenské riadenie“, „štátne riadenie“.
Rôznorodosť názorov na vzájomný vzťah uvedených pojmov je veľká. Uvedené otázky možno zhrnúť nasledovne:
Spoločenské riadenie možno charakterizovať ako množinu riadiacich aktivít, z ktorých štátna správa tvorí relatívne samostatný druh riadiacich aktivít. Potom aj sústavu orgánov štátnej správy možno označiť ako jednu zo sústav štátneho riadenia, z čoho je možné vyvodiť záver, že štátna správa je druhom štátneho riadenia. To znamená, že pojem štátne riadenie je pojem širší ako pojem štátna správa.
Podobne je možno uvažovať aj o pojme správa, ktorú možno charakterizovať ako množinu správnych aktivít, z ktorých štátna správa tvorí samostatný druh správnych aktivít. Potom aj sústava orgánov štátnej správy tvorí jednu zo sústav orgánov, ktoré uskutočňujú správu.
Z uvedeného vyplýva, že pojmy správa a štátna správa nie totožné pojmy. Pojem správa je širším pojmom a zahŕňa aj pojem štátna správa.
Pojem správa a riadenie však obsahovo príbuzné, takže v určitých súvislostiach môžu byť používané ekvivalentne. Pri vymedzení pojmu štátnej správy sa uplatnili dva prístupy, a to prístup:
a) preferujúci ponímanie pojmu štátnej správy ako sústavy orgánov
b) preferujúci ponímanie pojmu štátnej správy ako činnosti.
Takéto vymedzenie pojmu štátnej správy vyplýva z toho, že tento pojem je viacvýznamovým pojmom. Je ho možné ponímať jednak ako dynamickú kategóriu (t.j. ako samostatný druh činnosti štátu) a jednak ako statickú kategóriu (t.j. ako sústavu orgánov štátnej správy).
Vychádzajúc z analýzy jednotlivých vymedzení pojmu štátnej správy je možné vyvodiť záver, že prevažujú vymedzenia, v ktorých sa predovšetkým zdôrazňuje skutočnosť, že štátna správa je samostatný druh činnosti štátu s bližším určením jej špecifík a cieľov.
Pojem štátnej správy ako štátnomocenskej činnosti a pojem štátnej správy ako sústavy štátnych orgánov sa vzájomne nekryjú a to v tom zmysle, že orgány štátnej správy popri štátnomocenskej aktivite vyvíjajú aj aktivitu, ktorá nemá charakter štátnej správy, zatiaľ čo výkonom štátnej správy sú zmocnené aj iné subjekt.y
Orgány, ktoré popri svojej prevažnej činnosti vykonávajú na základe zákonného splnomocnenia aj činnosť, ktorá charakter štátnej správy sa zahŕňajú v literatúre pod pojem „správne orgány.“
Správnym orgánom sa rozumie jednak orgán štátnej správy pri štátnosprávnej rozhodovacej činnosti a jednak iný orgán v rámci výkonu na neho prenesenej štátnosprávnej rozhodovacej činnosti. V tejto súvislosti je možno konštatovať, že termín „správny orgán“ vo vyššieuvedenom zmysle nie je dostatočne inštruktívny. Je to najmä preto, že pojem správny orgán vyvoláva logický záver, že by ním mal byť každý orgán vykonávajúci správu, t.j. nielen orgán vykonávajúci štátnu
5K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1992, s. 9 a nasl.
8
správu širšie ponímanie. Ak sa však stotožníme so širším ponímaním, chýba nám pojem, ktorý by nahradil dosiaľ užívaný pojem správny orgán spájaný so štátnosprávnou aktivitou.
Rozpoznanie a diferencovanie štátnosprávnej aktivity orgánov štátnej správy od aktivity nemajúcej štátnomocenský charakter pre prax význam z toho dôvodu, že pri realizovaní úkonov v rámci inej aktivity nemôže orgán štátnej správy uplatniť štátnomocenské oprávnenie. Realizácia tejto inej aktivity sa uskutočňuje inými metódami a formami činnosti, než vlastné výkony štátnej správy.
Podobne dôležité je aj rozlíšenie štátnosprávnej aktivity od inej činnosti u štátnych organizácií zmocnených výkonom štátnej správy. V ich činnosti je preto nevyhnutné odlíšiť výkon štátnej správy od vlastnej, prevažne uskutočňovanej činnosti.
Neuvedomenie si skutočnosti, že niektoré úlohy štátnej organizácie majú štátnomocenský charakter, môže mať za následok, že štátne organizácie pri výkone štátnosprávnej aktivity, nie dosť dôrazne zastupujú celospoločenské záujmy, nevystupujú autoritatívne nemom štátu a často nedôsledne dávajú impulz na uplatnenie štátneho donútenia.
Z objektívneho hľadiska je potrebné uviesť, že v praxi nie je vždy jednoduché v činnosti štátnych organizácií dôsledne odlíšiť zverený výkon štátnej správy od ich vlastnej, ťažiskovej aktivity (napr. u štátnych organizácií zmocnených výkonom štátnej správy v odvetví zdravotníctva).
Tomuto odlíšeniu štátnosprávnej aktivity orgánov štátnej správy od ich inej aktivity, ako aj odlíšenie výkonu štátnej správy od vlastnej-ťažiskovej aktivity u štátnych organizácií zmocnených zákonom v určitom rozsahu vykonávať štátnu správu sa v minulosti nevenovala náležitá pozornosť.
Keď vychádzame z toho, že nie každá aktivita štátnej správy je výkonom štátnosprávnej činnosti, môžeme vyvodiť záver, že práve v minulosti toto nerozlišovanie viedlo k takej praxi, že každá aktivita ministerstiev a bývalých výkonných orgánov národných výborov sa stotožnila so štátnomocensku aktivitou.6
(Zdroj: K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1992, Kapitola I. Verejná správa (autorka Prof. JUDr. K. Tóthová, CSc.), 3. Štátna správa, str. 10-15, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 9-12)
„Na základe ústavných zákonov a iných právnych predpisov môžeme rozlišovať tieto základné druhy štátnej činnosti:
výkon štátnej moci, ktorého právnou formou je najmä činnosť zákonodarná, ďalej štátna správa ako výkonná a nariaďovacia činnosť, nezastupiteľné miesto tu však aj súdnictvo. Všetky tieto druhy štátnej činnosti predstavujú rôzne formy uskutočňovania štátnej moci.
Ako jednu z foriem uskutočňovania štátnej moci charakterizujú štátnu správu určité charakteristické črty, ktorými sa odlišujú od iných druhov štátnej činnosti. Tieto črty znamenajú, že spoločné pre celú štátnu správu, môžu však byť aj diferencované, aj keď veľmi všeobecné. Všeobecné charakteristické črty pre štátnu správu ako celok, sú nasledujúce:
a) výkonná činnosť štátnej správy
b) nariaďovacia činnosť štátnej správy
c) činnosť podzákonná
Ďalšie črty nie charakteristické len pre štátnu správu ako celok, môžu však charakterizovať prevažnú časť tejto formy uskutočňovania štátnej moci napríklad organizátorská činnosť.
Charakteristika štátnej správy, ako činnosti výkonnej a nariaďovacej vyjadruje dve rôzne stránky jednotnej štátnej činnosti. Štátna správa je výkonná činnosť demokratického štátu, ktorá je spojená s oprávneniami nariaďovacieho charakteru, t.j. právomoc vydávať v mene štátu
6K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1992, s. 14 a nasl.
9
jednostranné akty. Termín výkonná činnosť zdôrazňuje vzťah štátnej správy voči základným aktom celospoločenského riadenia.7
Termín nariaďovacia činnosť znamená, že prostredníctvom tejto činnosti príslušné orgány realizujú svoju nariaďovaciu právomoc najmä pri vydávaní právnych aktov, a to tak všeobecne záväzných, ako aj individuálnych právnych aktov.
Výkonný charakter štátnej správy spočíva v tom, že štátna správa je za svoju činnosť zodpovedná zastupiteľskej sústave, ktorá je reprezentovaná najvyšším zákonodarným orgánom (NR SR). Z toho vyplýva, že štátna správa sa riadi a je viazaná zákonmi, je činnosťou podzákonnou (výkonnou vo vzťahu k zákonom), ale riadi sa aj iným aktami štátnej moci a aktami vydávanými orgánmi štátnej správy. Tým sa výrazne odlišuje od výkonu súdnictva, pri ktorej sa sudcovia riadia len právnym poriadkom.
Výkon štátnej správy integruje vždy i nariaďovaciu činnosť orgánov vystupujúcich v mene štátu na základe zákonov a ich vykonania, a to tak normatívnych aktov štátnej správy (všeobecné záväzné predpisy), ako aj individuálnych aktov štátnej správy (rozhodnutia a opatrenia). Takúto činnosť nevykonávajú ani súdy pri výkone súdnictva, ani orgány prokuratúry pri uskutočňovaní prokurátorského dozoru.
Z ústavných a iných zákonov vyplýva, že štátnu správu vykonáva skupina zvláštna skupina štátnych orgánov. Iné druhy štátnych orgánov nevyvíjajú spravidla aktívne štátnu správu, tieto iné druhy štátnych orgánov sa na výkone tejto správy podieľajú.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 12-14)
Poznámka predkladateľa návrhu zákona: Tento text sa nepodarilo stotožniť so žiadnou pasážou z piatich zo šiestich kníh, ktoré autor rigoróznej práce uviedol ako citačné zdroje. K dispozícii sme však nemali publikáciu P. ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, ktorú autor rigoróznej práce uvádza ako jeden z citačných zdrojov.
„So skutočnosťou, že štátna správa je vykonávaná v mene štátu, veľmi úzko súvisí ďalší znak štátnej správy a to, že štátna správa je činnosť, za ktorou stojí donucovacia moc štátu. Nemožno sa však domnievať, že by realizácia štátnej správy v praxi bola vždy spojená s donucovacou mocou štátu. Uplatnenie donucovacej moci štátu prichádza do úvahy len v tých prípadoch, kde nedochádza k dobrovoľnému plneniu právnych povinností.8
Uplatnenie donucovacej moci štátu je presne upravené právnymi normami, z ktorých vyplývajú tieto najzákladnejšie podmienky: donútenie môže uplatniť len kompetentný orgán štátnej správy, donútenie musí byť primerané vymáhanej povinnosti, donútenie nemožno realizovať ľubovoľnými formami a prostriedkami, ale len tými, ktorú ustanovujú platné právne prostriedky.“
(Zdroj: K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Kapitola I. Verejná správa (autorka Prof. JUDr. K. Tóthová, CSc.), 4. Štátna správa ako samostatný druh činnosti štátu, 4.1. Základné charakteristické črty štátnej správy, str. 20-21, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 14)
„Sústava orgánov, ktoré štátnu správu vykonávajú ako svoju hlavnú alebo výlučnú činnosť je v SR väčšinou spätá priamo so zastupiteľským orgánom. Výkon štátnej správy je teda nerozlučne
7P.ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, str. 5
8K.TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1992, str. 20, 21
10
spätý s výkonom štátnej moci. Štátna správa tvorí vždy zároveň relatívne samostatnú formu a spôsob realizácie štátnej moci.
Funkcie zastupiteľského zboru a funkcie štátnej správy je potrebné rozlišovať predovšetkým z týchto základných hľadísk:
a) štátna správa je taká forma činnosti štátu, ktorou sa zabezpečuje plynulý, stály a operatívny výkon štátnej moci,
b) vzhľadom k blízkosti štátnej správy k rôznym procesom, ktorými sa bezprostredne realizuje uspokojovanie rôznych potrieb v spoločnosti je k výkonu štátnej správy potrebný dostatok odborných a špecializovaných znalostí,
c) funkciu zastupiteľského zboru a funkcie štátnej správy treba rozlišovať taktiež aj preto, aby bola umožnená reálna a efektívna zodpovednosť za rozhodovanie vo veciach štátnej správy a za realizáciu všetkých úloh zastupiteľský zbor, oslabilo by to jeho demokratickú kontrolu voči jeho výkonným orgánom. Zároveň by to viedlo k stotožňovaniu činnosti zastupiteľského zboru a činnosti úradníckeho aparátu, ktorá sa na realizácii úloh podieľa, ale nenesie žiadnu zodpovednosť.9
V oblasti štátnej správy sa rozhoduje o tom, či a ako budú dosiahnuté ciele a ako budú splnené úlohy, ktoré zastupiteľský zbor vytýčil. K tomu je potrebné zachovať funkčne a organizačne relatívne samostatnosť a presne stanoviť zodpovednosť orgánov štátnej správy.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1. Štátna správa, str. 15)
Poznámka predkladateľa návrhu zákona: Tento text sa nepodarilo stotožniť so žiadnou pasážou z piatich zo šiestich kníh, ktoré autor rigoróznej práce uviedol ako citačné zdroje. K dispozícii sme však nemali publikáciu P. ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, ktorú autor rigoróznej práce uvádza ako jeden z citačných zdrojov.
K § 5
„Štátna správa je činnosťou orgánov štátu, ktorá smeruje k uskutočňovaniu funkcií demokratického štátu. Výkonom štátnej správy sa zabezpečujú realizácia všetkých funkcií štátu a orgány štátnej správy plnia prevažnú časť úloh zabezpečovanú štátnym aparátom.
Správne právo upravuje dva základné okruhy činnosti dve základné funkcie demokratickej štátnej správy. Je to predovšetkým organizátorská funkcia, ako aj funkcia mocensko-právna.
Literatúra európskych štátov zahŕňa medzi subjekty, ktoré vykonávajú štátnu správu, rovnako aj orgány štátnych hospodárskych podnikov a organizácií, rôznych korporácií, združení, ktoré nemaj povahu štátnych orgánov.
Výkonom štátnej správy sa teda rozumie uskutočňovanie riadiacich, organizátorských a iných funkcií tzv. správou týchto štátnych organizácií. Vychádza sa z toho, že vedúci pracovníci zariadení štátnej správy a iných inštitúcií (napr. škôl, nemocníc, atď.) a vedúci pracovníci podnikov na čele s riaditeľmi týchto organizácií nielen vedúcimi predstaviteľmi štátnych organizácií, ale aj zmocnencami štátu, preto aj správu, ktorú vykonávajú treba pokladať za správu štátnu.10
Je nesporné, že medzi štátnou správou vykonávanou orgánmi iných štátnych organizácií, ktorou sa zabezpečuje bezprostredné, operatívne riadenie rôznych materiálnych procesov v spoločnosti a štátne existuje úzky vzájomný vzťah i vzájomné prepojenie. Štátna správa zasahuje do týchto procesov predovšetkým vecne, opatreniami organizačnej, personálnej, ekonomickej a
9P.ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, str. 7
10P.ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, str. 9 a nasl.
11
finančnej povahy. Štátna správa nepôsobí prevažne ako vonkajší mocenský faktor, ale viacmenej ako organizátor. Riadiace funkcie štátnej správy bezprostredne spojené a prepojené s riadiacimi funkciami orgánov správy podnikov a iných zariadení štátu.
Pozn. predkladateľa návrhu zákona: Malo by byť „štáte“
Štátnu správu, ako jednu z foriem realizácie jednotnej štátnej moci, je treba odlišovať od správy vykonávanej orgánmi podnikového riadenia. Toto rozlišovanie je potrebné ako z hľadiska nutnosti rozlišovať riadiace funkcie štátnej správy a riadiace funkcie podnikovej správy, tak predovšetkým z hľadiska výkonno mocensko-právnych funkcií, ktoré sú typické pre štátnu správu.
Každý orgán štátnej správy uskutočňuje vždy niektorá z mocenských a právnych funkcií štátnej správy, neuskutočňuje však vždy riadiace funkcie štátnej správy a môže byť obmedzený len na výkon mocensko-právnych funkcií v hospodárstve. Oproti tomu orgány iných štátnych organizácií a najmä orgány podnikov vykonávajú štátnu správy, predovšetkým jej mocensko-právne funkcie len výnimočne a len na základe právneho predpisu.
Rozlišovanie funkcií štátnej správy a funkcií správy podnikovej nielen teoretický, ale aj praktický význam. V období direktívneho riadenia vzťahu medzi štátnou a podnikovou správou vyplývala požiadavka rešpektovania jednoty a jej nevyhnutné prepojenie s riadiacimi vzťahmi.
Takéto splývanie funkcií operatívneho riadenia podnikov a funkcií štátnej správy v administratívno-direktívnom riadení malo negatívne dôsledky nielen pre zabezpečenie funkcií štátneho riadenia, ale aj pre plnenie niektorých mocensko-právnych funkcií štátnej správy. V praxi i teórii existovala často predstava, ako by operatíne riadenie podnikov, alebo iných organizácií bolo výlučne funkciou štátnej správy, pričom mocensko-právne funkcie boli považované za vedľajšie. Mocensko-právna funkcia štátnej správy nemôže byť v princípe zabezpečovaná organizačnými článkami, jej hlavnou úlohu je zabezpečovať bezprostredné a operatívne riadenie jednotlivých spoločenských procesov.
Z uvedeného vyplýva, že štátna správa a správa podniková na jednej strane síce úzko spojené, ale pritom sú tu diferenčné prvky.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA, ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY, 1.1. Základné funkcie a druhy štátnej správy, str. 16-18)
Poznámka predkladateľa návrhu zákona: Tento text sa nepodarilo stotožniť so žiadnou pasážou z piatich zo šiestich kníh, ktoré autor rigoróznej práce uviedol ako citačné zdroje. K dispozícii sme však nemali publikáciu P. ŠKULTÉTY, S. ČREP, D. SEDLÁČEK: Vybrané otázky štátnej správy a správneho práva, Vydavat.: Inštitút FMV pre výchovu a vzdelávanie Bratislava 1991, ktorú autor rigoróznej práce uvádza ako jeden z citačných zdrojov.
K § 6
„Orgánom štátnej správy môže byť len taký orgán, ktorého prevažná časť činnosti charakter štátnej správy. Dôraz na požiadavku prevažnosti tejto činnosti je dôležité z dvoch hľadísk. Jednak preto, že subjekt, u ktorého prevažuje iný druh činnosti ako štátna správa, sa druhovo začleňuje podľa charakteru svojej prevažujúcej aktivity a jednak preto, že nemožno opomenúť, že orgán štátnej správy vyvíja aj inú aktivitu ako štátnu správu. Táto však nemá charakter štátno-mocenský a nemožno v nej uplatňovať metódy a formy činnosti vlastné len štátnej správe.
Orgány štátnej správy jedným z druhov štátnych orgánov. Tvoria dosť zložitý, ale pritom jednotný organický celok-sústavu orgánov štátnej správy.11
Sústava orgánov štátnej správy je najrozvinutejším druhom štátnych orgánov.
Vychádzajúc zo skutočnosti, že orgány štátnej správy druhom štátnych orgánov vyplýva, že orgány štátnej správy musia mať charakteristické črty vlastné všetkým štátnym orgánom a
11K.TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1992, str. 23 a nasl.
12
zároveň musia mať charakteristické črty im vlastné, ktoré z nich robia samostatný druh štátnych orgánov.
Orgány štátnej správy charakterizujú tieto črty:
a) vykonávajú svoju činnosť v mene štátu
b) ich kompetencia je stanovená právom
c) ich organizačná štruktúra je regulovaná právom
d) vyznačujú sa materiálnym a personálnym substrátom
e) majú výkonný a nariaďovací charakter
f) sú podriadené orgánom štátnej moci
g) ich činnosť možno v rámci práva determinovať inštrukciami nadriadených orgánov štátnej správy
Popri pojme orgán štátnej správy v literatúre frekventuje aj pojem správny orgán. Pojmy správny orgán a orgán štátnej správy nie sú pojmy totožné, a preto ich nie je možné zamieňať.
Pod správnym orgánom sa rozumie orgán, ktorý uskutočňuje výkon štátnej správy. Čo do rozsahu subjektov je to širší pojem ako orgán štátnej správy, lebo okrem orgánov štátnej správy týmto pojmom sa označujú aj tie orgány, ktoré boli zákonom zmocnené k výkonom štátnej správy.“
(Zdroj: K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Kapitola I. Verejná správa (autorka Prof. JUDr. K. Tóthová, CSc.), 5. Štátna správa ako sústava orgánov, 5.1. Pojem orgánu štátnej správy, str. 23-25, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.2. Štátna správa ako sústava orgánov, str. 18-19)
K § 7
„Kompetencia je právny pojem, ktorý umožňuje zistiť rozsah a druh činnosti orgánu štátnej správy pri vybavovaní štátnych vecí.
Kompetencia sa viaže na určitý orgán štátnej správy a vždy je stanovená právnymi normami. V právnom štáte platí zásada, že právom stanovenú kompetenciu nemožno paralyzovať dohodou nijakých subjektov.
Na pojem kompetencie rôzne názory. Prevažne sa zastáva názor, že pojem kompetencia je totožný s pojmom pôsobnosť, časť teoretikov zastáva názor, že pojem kompetencia zahŕňa pôsobnosť aj právomoc orgánu.
Kompetenciou (pôsobnosťou) orgánu štátnej správy treba rozumieť vymedzenie okruhu štátnych vecí, v ktorých má byť orgán činný.
Je to právom stanovená činnosť orgánu štátnej správy v rámci jemu vymedzenom okruhu štátnych vecí. Právomoc orgánu štátnej správy treba rozumieť súhrn štátnomocenských oprávnení, ktorými ten-ktorý orgán reguluje spoločenské vzťahy.
Právne normy upravujúce kompetenciu nezakladajú len povinnosť orgánu dbať na dodržanie kompetencie, ale aj právo občanov a organizácií požadovať jej dodržiavanie. Výnimkou z požiadavky dodržiavanie kompetencie je zmeniteľnosť kompetencie (presun).
Prípady zmeniteľnosti kompetencie sú tieto:
-devolúcia je najčastejším prípadom zmeniteľnosti kompetencie. Znamená prechod
kompetencie na najbližšie nadriadený orgán. K devolúcii kompetencie dochádza v dôsledku uplatnenia niektorých právnych inštitútov (napr. odvolania) v dôsledku nečinnosti orgánov štátnej správy alebo v iných v zákone výslovne stanovených prípadoch (napr. skúšobníctvo).
-delegácia je takým prípadom zmeniteľnosti kompetencie, keď prechádza kompetencia
z nadriadeného orgánu štátnej správy na najbližšie podriadený orgán štátnej správy. Delegáciu kompetencie môže nadriadený orgán uskutočniť len vtedy, keď to právne prepisy výslovne umožnia
-zverenie je takým prípadom zmeniteľnosti kompetencie, keď sa len časť kompetencie, resp.
určitý úkon zveruje inému orgánu, pričom konečné rozhodnutie vo veci zostáva podľa zákona kompetentnému orgánu
13
-prorogácia znamená zmenu kompetencie na základe dohody orgánov štátnej správy.
Takúto dohodu o zmeniteľnosti kompetencie možno uzavrieť len vtedy, keď to zákon pripúšťa
-avokácia je zriedkavý prípad zmeniteľnosti kompetencie, pri ktorom sa umožňuje, aby
jeden orgán štátnej správy odňal inému orgánu kompetenciu konať v konkrétnom prípade, alebo pre všetky prípady určitého druhu (napr. z dôvodu predpojatosti orgánu štátnej správy)
Pri určovaní kompetencie orgánov štátnej správy môže dôjsť aj ku kompetenčným konfliktom. Tieto môžu mať povahu pozitívneho kompetenčného konfliktu (ide o prípad, keď si dva alebo viac orgánov štátnej správy prisvojujú v zmysle zákona kompetenciu a chcú byť činné) alebo negatívneho kompetenčného konfliktu (pôjde o prípad, keď si žiadny orgán štátnej správy nepriznáva v zmysle zákona kompetenciu a ako nekompetentný nekoná).
Kompetenčné konflikty v praxi je príslušný riešiť spoločne nadriadený orgán štátnej správy (najmä v prípadoch negatívneho kompetenčného konfliktu), alebo ak je podľa zákona príslušných viac orgánov štátnej správy, rieši sa pozitívny kompetenčný konflikt predstihom (koná ten, kto začal konať skôr).“
(Zdroj: K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Kapitola I. Verejná správa (autorka Prof. JUDr. K. Tóthová, CSc.), 5. Štátna správa ako sústava orgánov, 5.2. Kompetencia orgánov štátnej správy, str. 25-28, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.3. Kompetencie orgánov štátnej správy, str. 19-21)
K § 8
„V rámci sústavy orgánov štátnej správy možno orgány, ktoré ju tvoria, členiť na jednotlivé druhy orgánov štátnej správy.
Členenie orgánov štátnej správy sa uskutočňuje prevažne na základe týchto kritérií:
- právny základ vzniku orgánu štátnej správy
- kompetencie orgánu štátnej správy
- spôsob rozhodovania orgánu štátnej správy
- postavenie orgánu v sústave orgánov štátnej správy
Na základe právneho základu vznik orgánu štátnej správy rozlišujeme orgány zriadené priamo ústavou (napr. vláda) ústavným zákonom a zákonom.
Členenie podľa kompetencie orgánu štátnej správy je predovšetkým členenie z hľadiska vecnej pôsobnosti a z hľadiska územnej pôsobnosti.
Z hľadiska rozsahu vecnej pôsobnosti rozlišujem dva základné druhy orgánov štátnej správy:
- orgány so všeobecnou pôsobnosťou (napr. okresné úrady)
- orgány so špeciálnou pôsobnosťou (napr. ministerstvá).
Špecializované orgány možno ďalej členiť na :
a) orgány s odvetvovou pôsobnosťou
b) orgány s medziodvetvovou spôsobnosťou.
Z hľadiska rozsahu územnej pôsobnosti rozlišujeme:
- ústredné orgány štátnej správy
- miestne orgány štátnej správy
Z hľadiska spôsobu rozhodovania orgánu štátnej správy rozlišujeme:
- kolegiálne štátne správy
- monokratické orgány štátnej správy
Z hľadiska postavenia orgánu v sústave orgánov štátnej správy rozlišujeme:
- najvyššie orgány štátnej správy (napr. vláda)
- ústredné orgány štátnej správy
- miestne orgány štátnej správy (napr. okresné úrady)“
14
(Zdroj: K. TÓTHOVÁ a kol.: Základy správneho práva hmotného, Kapitola I. Verejná správa (autorka Prof. JUDr. K. Tóthová, CSc.), 5. Štátna správa ako sústava orgánov, 5.3. Druhy orgánov štátnej správy, str. 28-29, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.4. Druhy orgánov štátnej správy, str. 21-22)
„Organizačnú základňu slovenskej štátnej správy tvoria ministerstvá, iné ústredné orgány vykonávajúce štátnu správy ako zverenú činnosť, ako napr. Národná banka Slovenska. Túto ústrednú úroveň orgánov štátnej správy hierarchicky zastrešuje vláda SR.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.4. Druhy orgánov štátnej správy, str. 22)
„Úlohou vlády a ústredných orgánov štátnej správy je vykonávať štátnu správu a zabezpečovať jej výkon na území celej republiky.12 Vláda, ako najvyšší orgán výkonnej moci, s ústrednými orgánmi štátnej správy, zabezpečuje spoločne medzinárodné, obranné, politické, ekonomické a iné záujmy štátu.
Právnym základom na vymedzenie vlády je Ústava Slovenskej republiky. Pôsobnosť ústredných orgánov štátnej správy je predovšetkým vymedzená zákonom SNR č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánoch štátnej správy v znení neskorších predpisov.
Vláda Slovenskej republiky predovšetkým zabezpečuje úlohy, ktoré spojené s realizáciou funkcií na úseku bezpečnosti krajiny, zahraničnej politiky a hospodárskej výstavby.
Vláda tieto úlohy zabezpečuje aj prostredníctvom svojej normotvornej činnosti, najmä tým, že vykonáva zákony Národnej rady Slovenskej republiky, riadi a kontroluje činnosť ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.
Činnosť vlády treba chápať ako trvalé a systematické úsilie o plnenie úloh, ktoré patria vláde v riadení spoločnosti a ochrane celospoločenských a štátnych záujmov.
Na prípravu materiálov a iných podkladov sa zriaďuje Úrad vlády. Jeho základnou úlohou je pripravovať odborné stanoviská k vnútropolitickým, zahraničným, hospodárskym a iným otázkam, ktoré predkladajú ministri do vlády. Pre širšie odborné posúdenie návrhov, ktoré majú byť prerokované a rozhodnuté vo vláde, vytvorené pre rôzne úseky a okruhy problematky pôsobnosti vlády poradné orgány vlády (legislatívna rada, Rada pre národnosti, Hospodárska sociálna rada a pod.). Návrhy týchto orgánov majú charakter odporúčaní, neprijímajú rozhodnutia, ale len posudzujú rôzne analýzy, expertné a oponentské posudky a pod. Tieto poradné orgány nemajú vlastný aparát, využívajú pri svojej práci aparát Úradu vlády.
Medzi ústrednými orgánmi štátnej správy ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy. Podľa povahy úloh a pôsobnosti môžeme ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy rozdeliť na tri skupiny:
1.Ministerstvá, ktoré vykonávajú pôsobnosť v oblasti hospodárstva (napr. Ministerstvo pôdohospodárstva SR, Ministerstvo pre správu a privatizáciu národného majetku SR, Ministerstvo hospodárstva SR, atď.)
2.Ministerstvá, ktoré realizujú administratívno-politické úlohy štátu a riadia a spravujú miestne orgány štátnej správy (Ministerstvo vnútra SR, Ministerstvo obrany SR, atď.)
3.Ministerstvá, ktoré zabezpečujú plnenie úloh v kultúrno-sociálnej oblasti (Ministerstvo školstva SR, Ministerstvo kultúry SR, Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR, atď.).
12P. ŠKULTÉTY a spol.: Správne právo hmotné, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1997, str. 45 a nasl.
15
Ministerstvá vecne špecializované ústredné orgány štátnej správy s odvetvovým alebo funkčne vymedzeným súhrnom úloh a pôsobností na čele s ministrom, členom vlády, ktorý je vymenovaný na návrh predsedu vlády prezidentom Slovenskej republiky. Ministri majú priame, ústavou stanovené vzťahy k najvyšším štátnym orgánom, riadia ministerstvo a za jeho vedenie a činnosť zodpovedajú vláde ako aj najvyššiemu zastupiteľskému orgánu – Národnej rade SR.
Ministerstvo je ústredným orgánom štátnej správy, jeho vedúci-minister je jediným zodpovedným vedúcim. Po vedením, kontrolou a zodpovednosťou ministra vydávané všetky správne akty ministra (napr. vyhlášky smernice, rozhodnutia, príkazy a záväzné pokyny). Minister zodpovedá vláde tak za činnosť samého ministerstva, ako aj za činnosť orgánov štátnej správy podliehajúcich riadeniu ministerstva.
Základným poradným orgánom ministra je jeho kolégium, v ktorom prerokovávané zásadné a osobitne dôležité otázky práce ministerstva. Minister predsedá kolégiu, ktoré sa skladá zo štátnych tajomníkov a z niektorých vedúcich pracovníkov ministerstva, ktorých vymenúva a odvoláva minister.
Ministerstvo je z organizačnej a právnej stránky jednotným útvarom, ktorý sa síce vnútorne člení (sekcie, odbory), ale jeho poverené organizačné útvary konajú, prípadne rozhodujú vždy v mene ministerstva ako celku.
Útvary ministerstva usmerňujú činnosť podriadených orgánov a organizácií po odbornej stránke, kontrolujú a vykonávajú rozbory ich činnosti, navrhujú opatrenia na odstránenie zistených závad a môžu vydávať na úseku svojej pôsobnosti metodické návody.
Úlohy a zásady organizácie a činnosť aparátu ministerstva upravované štatútom, ktorý schvaľuje vláda a kde zahrnuté jeho hlavné úlohy a vzťahy k iným orgánom a organizáciám. Podrobnosti obsiahnuté aj v organizačnom poriadku ministerstva, ktorý v súlade s jeho špecifickými úlohami určuje organizačné útvary, vymedzuje ich pôsobnosť a vzájomné vzťahy.
Okrem ministerstiev pôsobia v rámci štátnej správy ostatné ústredné orgány štátnej správy. Na rozdiel od ministerstiev predstaviteľ iného ústredného orgánu štátnej správy nie je členom vlády (napr. Štatistický úrad SR atď.)“
(Zdroj: P. ŠKULTÉTY a spol.: Správne právo hmotné, Vydavat.: Vydavateľské oddelenie Právnickej fakulty UK v Bratislave, 1997, Prvý diel „Všeobecná časť“, IV. kapitola „Subjekty správneho práva“, 2. Druhy subjektov správneho práva, 2.1. Orgány štátnej správy, str. 45-47, zároveň A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.4. Druhy orgánov štátnej správy, str. 22-25)
„V roku 1995 vláda schválila postup prác na reforme miestnej verejnej správy. Výsledkom bolo vypracovanie návrhu a prijatie zákona Národnej rady SR č. 221/96 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní SR a zákona NR SR č. 222/96 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
Na výkon miestnej štátnej správy sa zriadilo osem krajských a sedemdesiatdeväť okresných úradov, do ktorých okrem všeobecnej štátnej správy bola integrovaná aj činnosť špecializovanej štátnej správy.“
(Zdroj: A. Danko: Verejná správa a jej charakteristické črty, rigorózna práca, Univerzita Mateja Bela Banská Bystrica, Právnická fakulta, 2000, II. KAPITOLA „ZÁKLADNÉ KOMPONENTY VEREJNEJ SPRÁVY“, 1.4. Druhy orgánov štátnej správy, str. 25-26)
„Krajské a okresné úrady vykonávajú štátnu správu vo svojich územných obvodoch. Územným obvodom krajského úradu je kraj, územným obvodom okresného úradu je okres.
Z dôvodu verejného záujmu, najmä na priblíženie štátnej správy občanom, môže krajský úrad zriadiť na výkon štátnej správy stále alebo dočasné pracovisko okresného úradu aj mimo sídla okresného úradu. Zároveň určí obce patriace do pôsobnosti stáleho alebo dočasného pracoviska okresného úradu.
Krajský úrad vykonáva štátnu správu na jednotlivých úsekoch, plní najmä tieto úlohy:
16
a)vykonáva v druhom stupni štátnu správu vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni konajú okresného úrady, ak osobitný zákon neustanovuje inak,
b)riadi a kontroluje výkon štátnej správy uskutočňovanej okresnými úradmi
c)zastupuje štát pri prerokúvaní územného plánu hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy a mesta Košíc,
d)koordinuje súčinnosť okresných úradov v kraji s inými štátnymi orgánmi v kraji vo veciach plnenia spoločných úloh štátu,
e)plní a kontroluje úlohy spojené s mobilizačnými prípravami štátu a komplexným záchranným systémom.
Krajský úrad koordinuje plnenie spoločných úloh s inými orgánmi štátnej správy a orgánmi samosprávy pri zabezpečovaní ekonomického a sociálneho rozvoja územia, najmä pri uskutočňovaní koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života v krajine, pri utváraní a ochrane zdravého spôsobu živote, pri rozvoji starostlivosti o mládež a telesnú kultúru. Na tento účel môže od týchto orgánov požadovať potrebné podklady, najmä informácie, číselné údaje, rozbory a vyhodnotenia.
Krajský úrad koordinuje činnosť okresných úradov, iných štátnych orgánov alebo obcí v kraji počas ohrozenia života alebo zdravia občanov alebo majetku v dôsledku nebezpečenstva mimoriadnej udalosti, alebo pri vzniku mimoriadnej udalosti, ktorej pôsobenie alebo následky nemožno likvidovať prostriedkami a silami okresného úradu alebo iných štátnych orgánov v okrese. V uvedených prípadoch je prednosta krajského úradu oprávnený ukladať úlohy a vydávať príkazy prednostom okresných úradov, vedúcim iných štátnych orgánov a starostom obcí v kraji.
Okresný úrad štátnej správy je v prvom stupni vecne príslušný na konanie, v ktorom o právach alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti štátnej správy rozhodujú orgány štátnej správy.
Okresný úrad plní ďalej tieto úlohy:
a)zastupuje štát pri schvaľovaní koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obcí a pri prerokúvaní územných plánov obcí okrem územného plánu hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislava a mesta Košíc
b)vypracúva programy sociálneho a ekonomického rozvoja okresu a koordinuje iniciatívy právnických a fyzických osôb súvisiace s týmto rozvojom, najmä vo veciach cestovného ruchu, kultúry a štátnej starostlivosti o mládež a telesnú kultúru,
c)je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v správnom konaní rozhodovala v prvom stupni obec, ak osobitný zákon neustanovuje inak,
d)poskytuje obciam odbornú pomoc pri aplikácii právnych predpisov, podľa ktorých obec plní úlohy štátnej správy,
e)poskytuje obciam na požiadanie údaje z evidencií, ktoré vedie ak ide o údaje, ktoré sa jej dotýkajú,
f)upozorňuje obce na nedostatky, ktoré zistí v ich činnosti,
g)plní a kontroluje úlohy spojené s mobilizačnými prípravami štátu a komplexným záchranným systémom.
Okresný úrad koordinuje činnosť štátnych orgánov a obcí v okrese, ak hrozí nebezpečenstvo vzniku mimoriadnej udalosti alebo počas mimoriadnej udalosti (podľa § 3 zákona NR SR č 42/1994 Z.z. o civilnej ochrane obyvateľstva), ktorej pôsobenie a následky nie je možné likvidovať prostriedkami a silami jednotlivých štátnych orgánov, obcí a iných právnických osôb alebo fyzických osôb.
Krajský a okresný úrad v rozsahu svojej pôsobnosti môžu nadväzova