2
Implicitné záväzkyImplicitné záväzky sú podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti definované ako „rozdiel medzi očakávanými budúcimi výdavkami subjektov verejnej správy a očakávanými budúcimi príjmami subjektov verejnej správy, ktoré vyplývajú z finančných dôsledkov spôsobených budúcim uplatňovaním práv a povinností ustanovených právnym poriadkom Slovenskej republiky, ak tieto nie sú súčasťou dlhu verejnej správy“. Ide o čisté záväzky v sektore sociálnych vecí, zdravotníctva a školstva spojené so starnutím populácie a ďalšie typy záväzkov, ako napríklad záväzky z PPP projektov a náklady na odstavenie jadrových elektrární. Z uvedeného vyplýva, že nejde o záväzky vykázané v súvahe účtovných závierok subjektov verejnej správy v aktuálnom roku, keďže ich ocenenie môže byť problematické. Napriek tomu však možno pri zohľadnení aktuálneho legislatívneho stavu odhadnúť ich výšku.
1.Celkové implicitné záväzky
Implicitné záväzky sú odhadnuté ako súčasná hodnota budúcich záväzkov vyplývajúcich zo starnutia populácie, záväzkov z PPP projektov a Národného jadrového fondu v nekonečnom horizonte vyjadrené ako percento aktuálneho HDP roku 2019. Jednotlivým oblastiam sa venujú nasledujúce časti tejto prílohy. Manuál k implicitným záväzkom1 popisuje podrobnejšie postup výpočtu.
Implicitné záväzky – scenár nezmenených politík (hodnota k roku 2019, v % HDP)
1. Vplyv starnutia populácie
2. Vplyv PPP projektu - rýchlostná cesta R1
3. Vplyv PPP projektu - obchvat BA D4/R7
4. Vplyv PPP projektu - väzenské zariadenie Rimavská Sobota
5. Vplyv Národného jadrového fondu
6. Celková výška implicitných záväzkov
* (-) vplyvy znižujúce výšku implicitných záväzkov (+) vplyvy zvyšujúce výšku implicitných záväzkov
V roku 2019 dosahujú celkové implicitné záväzky 388,7 % HDP2. V porovnaní s údajmi prezentovanými v rozpočte verejnej správy na roky 2019 až 2021 (implicitné záväzky vo výške 182,3 % HDP) došlo k zvýšeniu odhadovaných implicitných záväzkov o 206,4 % HDP. Táto zmena bola spôsobená predovšetkým zapracovaním legislatívnych zmien v penzijnom systéme z roku 2019 (BOX 1), nad rámec oficálnych projekcií z roku 2018, ktoré zostavuje pracovná skupina pre starnutie obyvateľstva (AWG – Ageing working group). Zmena implicitných záväzkov bola v menšej miere ovplyvnená aj pravidelnou krátkodobou prognózou makroekonomických údajov a každoročným posunom sledovaného horizontu3.
1 Metodika výpočtu implicitných záväzkov
.2 Uvedené výsledky je potrebné interpretovať starostlivo. Pri výpočte implicitných záväzkov je potrebné brať do úvahy fakt, že hodnota implicitných záväzkov plynúcich zo starnutia je vyjadrená v súčasnej hodnote a v pomere k aktuálnemu výkonu ekonomiky (% HDP). Pozitívny efekt menovateľa z očakávaného rastu HDP v budúcnosti nie je v hodnote implicitných záväzkov zohľadnený. Zároveň, neistota celkových implicitných záväzkov pramení aj z relatívne vysokej váhy posledného bodu projekcie, ktorý je základom pre odhad záväzkov v nekonečnom horizonte.
3 Každoročný posun východiskového roku je vyvážený posunom koncového roku. Takto sa zabezpečuje konzistencia pri medziročnom porovnaní sledovaného intervalu projekcií. Pre účel RVS to aktuálne predstavuje obdobie rokov 2019 až 2062.
3
2.Záväzky spojené so starnutím populácie
Základom kvantifikácie sú predpoklady a projekcie pracovnej skupiny AWG zaoberajúcej sa vplyvmi starnutia populácie na verejné financie členských krajín EÚ5. Táto skupina publikuje každé tri roky dlhodobé projekcie príjmov a výdavkov citlivých na starnutie populácie na základe projekcií demografického vývoja Eurostatu a dlhodobých makroekonomických projekcií Európskej komisie (EK). Pre účel stanovenia implicitných záväzkov do RVS na roky 2020 až 2022 boli zapracované legislatívne úpravy prijaté v roku 2019, ktoré významným spôsobom ovplyvnili ich výšku. Kvantifikácia implicitných záväzkov uvažuje aj s aktualizáciou dlhodobých rastov HDP, ktorých zmenu taktiež ovplyvnili nové legislatívne opatrenia.
Postup výpočtu záväzkov spojených so starnutím možno rozdeliť do dvoch krokov:
A.Prvým krokom výpočtu je zostavenie bilancie príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie, pričom východiskovým rokom je 2019, t. j. rok, z ktorého sa vychádza pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy na roky 2020 až 2022. Zostavuje sa na konečnom horizonte, ktorý pre aktuálny rok zodpovedá obdobiu do roku 20626. Po tomto roku sa vo výpočtoch uvažuje s konštantnými podielmi jednotlivých príjmov a výdavkov na HDP.
4 V roku 2019 došlo aj k zdvojnásobeniu výšky vianočných príspevkov (ktorých rast už je zahrnutý v predpokladoch projekcií AWG) a prijatiu prechodnej valorizácie výsluhových dôchodkov (s minimálnym vplyvom na dlhodobú udržateľnosť)6 Aktuálna projekcia AWG z roku 2018 rozšírila údajovú bázu do roku 2070. Z dôvodu zachovania konzistencie pri medziročnom porovnaní sledovaného intervalu projekcií je každoročný posun východiskového roku vývážený posunom koncového roku. Pre účel RVS to aktuálne predstavuje obdobie rokov 2019 až 2062.
BOX 1 - Zmeny v politikách citlivých na starnutie populácie
Dlhodobé projekcie výdavkov citlivých na starnutie, s ktorým uvažujú aktuálne platné projekcie AWG z roku 2018, boli v kvantifikácii implicitných záväzkov upravené o novoprijaté opatrenia v oblasti penzijného systému. Oproti stavu z roku 2019 vzrastú výdavky na dôchodkové dávky do roku 2062 približne o 3,2 % HDP.
Prijaté opatrenia v roku 20194:
•Zavedenie stropu na vek odchodu do dôchodku:
Ústavným zákonom sa koncom marca 2019 schválil zavedenie stropu na vek odchodu do dôchodku. Rast dôchodkového veku sa zastaví na hranici 64 rokov a strop pre ženy bude závisieť od počtu vychovaných detí. Dosiahnutie všeobecného stropu na úrovni 64 rokov sa pri súčasnom nastavení zvyšovania dôchodkového veku očakáva po roku 2028. Na skrátenom horizonte RVS má opatrenie malý vplyv (približne 0,01 % HDP v roku 2022).
•Zmeny v určovaní dôchodkového veku
Dôchodkový vek sa od januára 2019 po novom určuje na 5 rokov dopredu a zaokrúhľuje sa na celé mesiace. Vzhľadom na schválenie zastropovania dôchodkového veku v marci 2019 bude mať toto opatrenie reálny efekt len do roku 2028. V roku 2019 má toto opatrenie negatívny dopad vo výške 6,7 mil. eur.
4
B.V druhom kroku sa vyčísli suma súčasnej (diskontovanej) hodnoty tejto bilancie v nekonečnom horizonte. Táto suma predstavuje samotnú výšku implicitných záväzkov.
Na strane príjmov ide konkrétne o príjmy Sociálnej poisťovne plynúce z dôchodkového poistenia a poistenia v nezamestnanosti a zdravotných poisťovní zo zdravotného poistenia. Ide o príjmy od ekonomicky aktívneho obyvateľstva a dlžné poistné. Časť výdavkov citlivých na starnutie populácie je financovaná aj z daní a iných príjmov.
V prognózovanom období sa uvažuje s približne nezmeneným podielom uvedených príjmov na HDP, čo zodpovedá predpokladu, že daňové príjmy a odvody by mali v dlhodobom horizonte rásť v súlade s rastom nominálneho HDP7. Prípadná zmena podielu príjmov z dôchodkového poistenia na HDP v čase by súvisela s tým, že časť odvodov je presmerovaná do II. piliera dôchodkového systému (t. j. mimo sektor verejnej správy). Táto časť sa v čase môže meniť v dôsledku zmeny podielu sporiteľov na celkovom počte poistencov.
Na strane výdavkov ide o výdavky na dôchodkové dávky, zdravotnú a dlhodobú starostlivosť, školstvo a dávky v nezamestnanosti. Neuvažuje sa tu so zmenou úrokových nákladov vyvolaných zmenou primárneho salda verejnej správy v dôsledku starnutia populácie8. V prípade aktuálnych výdavkov na dôchodkové dávky ide o projekcie MF SR. Prijaté legislatívne opatrenia z roku 2019 nad rámec aktuálných AWG projekcií budú konzultované a schvaľované v rámci pracovnej skupiny AWG v roku 2021. Projekcie ostatných výdavkov sú prevzaté od EK priamo z AWG.
Vplyv demografických zmien na príjmy a výdavky verejnej správy (% HDP, scenár nezmenených politík)
- poistenie v nezamestnanosti
B. Výdavky citlivé na starnutie populácie
- zdravotná starostlivosť
- dávky v nezamestnanosti
Primárne saldo diskontované k roku 2019
p. m. nominálny rast HDP (v %)
p. m. nominálna úroková miera (v %)
Výsledky v tabuľke možno interpretovať tak, že v roku 2062 dôjde v porovnaní s rokom 2019 k zhoršeniu primárneho salda vyjadreného v súčasných cenách v dôsledku starnutia populácie o 4,8 p. b.
7 Takýto prístup k projekcii príjmov sa používa aj v rámci pracovnej skupiny AWG.8 Pri zmenách primárneho salda dochádza aj k zmenám v úrokových nákladoch, resp. úrokových príjmoch (pokiaľ sa nekumuluje dlh, ale aktíva) verejnej správy. Ak vláda uskutoční opatrenia zlepšujúce primárne saldo, automaticky to povedie aj k poklesu úrokových nákladov, resp. nárastu úrokových príjmov.
5
3. Iné záväzky – PPP projekty a Národný jadrový fondDo celkovej kvantifikácie implicitných záväzkov bol zahrnutý aj vplyv splácania PPP projektov – rýchlostnej cesty R1, obchvatu Bratislavy D4/R7 a projektu výstavby väzenského zariadenia v Rimavskej Sobote. Východiskom boli predpokladané platby štátu za dostupnosť počas celej doby trvania koncesie, t. j. do roku 2041 v prípade PPP – R1 a väzenského zariadenia9 a do roku 2050 v prípade PPP - obchvat BA - D4/R7.
PPP – rýchlostná cesta R1 - tento PPP projekt prináša aktuálne dodatočné záväzky vo výške 2,3 % HDP, ktoré súvisia s projekciou ročných platieb za dostupnosť. Platby za dostupnosť sú znížené o platbu DPH za služby, keďže táto je z pohľadu vplyvu na saldo a dlh neutrálna. Súčasne sa tu neuvažuje ani s alikvotnou časťou zo zaplatenej DPH pri odovzdaní úsekov v roku 2011, keďže nemá vplyv na dlh (iba na saldo v jednotlivých rokoch10). Implicitné záväzky súvisiace s PPP projektom výstavby obchvatu Bratislavy D4/R7 sú kvantifikované na základe odhadu platieb štátu za dostupnosť počas celej doby trvania koncesie do roku 2050. Aktuálny príspevok k implicitným záväzkom predstavuje 1,0 % HDP.
Vláda Slovenskej republiky schválila uznesením vlády Slovenskej republiky č. 97/2018 z februára 2018 návrh realizácie projektu „Výstavba väzenského zariadenia Rimavská Sobota – Sabová formou verejno-súkromného partnerstva“. Projekt výstavby väzenského zariadenia je aktuálne vo fáze verejného obstarávania. Samotná vystavba by sa mohla začať na konci druhého polroku 2020. Aktuálny príspevok tohto PPP projektu k implicitným záväzkom predstavuje 0,3 % HDP vychádzajúc z projekcie ročných platieb za dostupnosť.
Vplyv PPP projektov (v % HDP)
- diskontovaná hodnota k roku 2019
Platba za dostupnosť Obchvat BA - D4/R7
- diskontovaná hodnota k roku 2019
Platba za dostupnosť väzenské zariadenie Rimavská Sobota – Sabová
- diskontovaná hodnota k roku 2019
* bez započítania DPH za služby
Pozn.: kladné hodnoty znamenajú negatívny vplyv na saldo
Ďalším faktorom ovplyvňujúcim implicitné záväzky je systém financovania nákladov spojených s vyraďovaním jadrových zariadení. Štát pokrýva náklady na likvidáciu odstavených jadrových elektrární a vyhoreného paliva, ktoré v budúcnosti významne narastú. Podľa aktuálneho plánu financovania schváleného vládou11 by mal systém hospodáriť s vyrovnanou bilanciu v dlhodobom horizonte. Počas prevádzky jadrového zariadenia by sa malo naakumulovať v Národnom jadrovom fonde (NJF) také množstvo finančných prostriedkov, ktoré bude postačujúce pre jeho budúce vyradenie, vrátane nakladania s rádioaktívnymi
9 V súlade s aktualizáciou štúdie uskutočniteľnosti výstavby väzenského zariadenia Rimavská Sobota – Sabová formou verejno – súkromného
partnerstva.
10 V čase odovzdania jednotlivých úsekov rýchlostnej cesty v roku 2011 došlo k odvedeniu DPH zo strany investora v sume 174 mil. eur (po zaplatení zo strany štátu), čo sa prejavilo v daňových príjmoch a pozitívne ovplyvnilo saldo verejnej správy v uvedenej sume. Vzhľadom na to, že uvedený projekt je zaznamenaný mimo bilancie verejnej správy, zaplatená DPH zo strany štátu sa rovnomerne zaznamenáva počas celého obdobia trvania koncesie spolu s platbami štátu za dostupnosť, čo každý rok zhorší saldo o takmer 6 mil. eur. Z pohľadu vplyvu na dlh však ide o neutrálnu operáciu.
6
odpadmi a vyhoreným palivom. Rizikom pre finančnú schému predstavuje značná závislosť nákladov na harmonograme vyraďovania jednotlivých blokov a zvoleného spôsobu likvidácie. Model odhadu nákladov na likvidáciu jadrových zariadení preberá Ministerstvo financií SR od Ministerstva hospodárstva SR.12 Saldá sú následne diskontované rovnakým faktorom ako pri záväzkoch zo starnutia populácie. Podľa aktuálnych odhadov by mal byť systém v prebytku počas prvých desaťročí. Vzhľadom na výraznejší vplyv diskontovania budúcich deficitov, ako je vplyv diskontovania prebytkov v najbližšom období, má NJF celkovo pozitívny vplyv na implicitné záväzky.
Vplyv Národného jadrového fondu (v % HDP)
- diskontovaná hodnota k roku 2019
* Projekcie pre účely Stratégie záverečnej časti mierového využívania jadrovej energie v SR siahajú po rok 2140.
Pozn.: záporné hodnoty znamenajú pozitívny vplyv na implicitné záväzky
12 MF SR modifikuje model o aktuálnu prognózu makroekonomického vývoja.