1
DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „návrh zákona“) predkladá skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky za hnutie OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽANO).
Predpokladom úspešného otvoreného vládnutia aj ľahko dostupné a kvalitné informácie. Ak verejná správa poskytne kvalitné dáta, súkromný sektor, neziskové organizácie a samotní občania môžu vytvoriť užívateľsky atraktívne koncepty, aplikácie a inovatívne služby postavené na týchto dátach. Takýto prístup znižuje požiadavky na štát a verejnú správu pri zabezpečovaní mnohých služieb, napríklad znižuje množstvo žiadostí v rámci poskytovania informácií podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám, alebo aj nových požiadaviek súvisiacich s e-governmentom, ako aj so službami využívajúcimi nové technológie.
Na Slovensku je tiež problémom, že súčasná miera otvorenosti samosprávy je nedostatočná a mnoho dôležitých informácií o rozhodnutiach samosprávy a jej hospodárení zostáva ukrytých na úradoch. Otvorená samospráva zverejňuje všetky dáta, ktoré k dispozícii a z ktorých vychádza pri tvorbe rozvojových programov, príprave rozpočtov a plánovaní. Cestou k zvýšeniu verejnej kontroly a k zvýšeniu miery vedomostí o samospráve je zverejňovanie dát, najmä ekonomických a legislatívnych, s ktorými úrady pracujú. Údaje by mali byť zverejňované v otvorených formátoch a v analytickom členení, s možnosťou vyhľadávania, filtrovania, triedenia a kopírovania tak, aby bolo možné s nimi ďalej pracovať a prípadne odhaliť neefektívne narábanie s verejnými prostriedkami.
V snahe napomôcť lepšej dostupnosti informácií a otvorenému vládnutiu je cieľom návrhu zákona:
rozšírenie povinnosti zverejňovať informácie podľa zákona o slobode informácií aj na osoby, ktoré založili právnické osoby založené povinnými osobami, ako aj na nimi založené právnické osoby,
povinné zverejňovanie zmlúv uzatváraných v bežnom obchodnom styku, ak ide o povinnú osobu, povinné zverejňovanie všetkých príloh a dodatkov k povinne zverejňovaným zmluvám a vypustenie výnimky zo zverejňovania takýchto zmlúv Národnou diaľničnou spoločnosťou, a.s.,
povinné zverejňovanie informácií podľa zákona o slobode informácií o poskytnutom sponzorstve, dotácii, grante, finančnom príspevku alebo inej obdobnej finančnej alebo nefinančnej podpory zo strany povinných osôb,
2
povinné zverejňovanie osobných údajov, najmä životopisných údajov a ďalších informácií o osobách, ktoré sa uchádzajú o verejnú funkciu, t.j. kandidátov na verejnú funkciu, ako aj o úspešných kandidátoch na verejnú funkciu bezprostredne po ich nástupe do takejto funkcie,
povinné zverejňovanie informácií poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti o svojich zriaďovateľoch a zakladateľoch, ako aj povinné zverejňovanie tzv. čakacích listín a čakacích lehôt na poskytnutie inej ako neodkladnej zdravotnej starostlivosti vrátane zrušenia možnosti, aby mohol byť pacient uprednostnený mimo poradia na týchto čakacích listinách,
zavedenie vyhotovovania ročných výkazov práce prokurátorov a ich povinné zverejňovanie podobne ako u sudcov,
povinné zverejňovanie právoplatných uznesení spolu s odôvodnením o odmietnutí trestného oznámenia v prípade trestných činov korupcie orgánmi činnými v trestnom konaní pri rešpektovaní práva na ochranu osobných údajov a pod.,
povinné zverejňovanie viacerých informácií samosprávou (obcami, mestami, samosprávnymi krajmi), napr. schválených rozpočtov aj za predchádzajúce roky, schválených záverečných účtov, informácií zo systému RIS.SAM, ktoré samospráva zasiela štátnej správe, prehľadov o stave a vývoji dlhu, zoznamu dlžníkov, zoznamu obecných bytov, plánov nakladania s majetkom na najbližší kalendárny rok, správ hlavného kontrolóra alebo výsledkov výberových konaní na vedúcich zamestnancov.
Zavedením týchto opatrení sa zvýši nielen transparentnosť práce štátnej správy a samosprávy, ale zároveň sa zníži aj miera klientelizmu a korupcie, najmä v oblasti zdravotníctva. Naopak, zvýši sa kontrola zo strany verejnosti aj vo vzťahu k ďalšiemu okruhu subjektov, ktoré poskytujú alebo ktorým sa poskytujú verejné prostriedky z daní všetkých občanov Slovenska a odstránia sa viaceré nedostatky vyplývajúce z uplatňovania zákona o slobode informácií vrátane jeho obchádzania, na čo dlhodobo poukazujú mimovládne organizácie a ďalšie subjekty občianskej spoločnosti.
Návrh zákona pozitívny vplyv na informatizáciu spoločnosti a vyvoláva pozitívne sociálne vplyvy. Návrh zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy, ale pozitívny vplyv na životné prostredie. Predpokladá sa mierne zvýšená administratívna záťaž tak na strane štátu a samosprávy, ako aj na strane niektorých podnikateľských subjektov a z tohto pohľadu sa predpokladá minimálny negatívny vplyv na podnikateľské prostredie, ktorý však bude vyvážený znížením administratívnej záťaže z dôvodu, že štátna správa a samospráva bude oveľa viac informácií povinne zverejňovať na internete a ani podnikatelia nebudú musieť tieto informácie prácne vyhľadávať alebo žiadať v konaní o poskytnutie informácií.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými
3
zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K bodu 1
Zákon o slobode informácií v § 2 ods. 3 upravuje okruh povinných osôb, ktorých zakladateľmi povinné osoby podľa § 2 ods. 1 a 2 tohto zákona. Existujú však aj právnické osoby, ktoré napojené na verejné zdroje a hospodária s nimi, a v ktorých majú povinné osoby svoju účasť, avšak nie ich priamymi zakladateľmi. Z toho dôvodu sa navrhuje rozšíriť okruh povinných osôb podľa § 2 ods. 3 o právnické osoby, ktoré založili právnické osoby s účasťou povinných osôb podľa § 2 ods. 1 a 2 (t.j. druhá úroveň), ako aj právnické osoby založené takýmito právnickými osobami (t.j. tretia úroveň). Navrhovaná úprava nepredstavuje zásah do práv týchto právnických osôb, keďže ustanovenie § 3 ods. 2 zostáva nedotknuté.
K bodu 2
existujúce „dotačné“ zákony obsahujú spravidla pomerne prísne opatrenia na zabezpečenie čo najväčšej dostupnosti a prehľadnosti materiálov, na základe ktorých sa dotácie udeľujú a mechanizmy na základe ktorých sa následne vykonáva kontrola účelného použitia poskytnutých finančných prostriedkov.
Navrhuje sa, aby povinné osoby podľa § 2 ods. 1 3 tohto zákona (štátne orgány, obce, vyššie územné celky, ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy, právnické osoby zriadené zákonom a právnické osoby zriadené štátnym orgánom, vyšším územným celkom alebo obcou alebo právnické osoby zriadené vyššie vymenovanými subjektmi), ktoré poskytujú sponzorstvo, dotácie, granty, finančné príspevky alebo inú finančnú a nefinančnú podporu (ďalej len „podpora“) mali povinnosť zverejniť vybrané informácie viažuce sa k nimi poskytovanej podpore, pokiaľ dané informácie už nezverejňujú podľa osobitných predpisov.
Zákon o slobode informácií má, v oblasti zverejňovania informácií týkajúcich sa podpory, voči napr. dotačným zákonom aj naďalej vystupovať ako lex generalis. To znamená,
4
že pokiaľ povinná osoba podľa § 2 ods. 1 3 zákona o slobode informácií, zverejní informácie podľa osobitného zákona, nebude mať povinnosť ich duplicitne zverejňovať aj podľa zákona o slobode informácií. Rovnako, ak povinná osoba podľa § 2 ods. 1 3 bude zverejňovať požadované informácie s určitými odchýlkami (napr. v lehotách na zverejnenie), bude sa uplatňovať táto (čiastočne) odchylná úprava podľa osobitného zákona a vo zvyšku sa bude uplatňovať zákon o slobode informácií.
V zmysle zákona o slobode informácií sa navrhuje povinne zverejňovať najmä:
a)aké podmienky bude záujemca o podporu povinný splniť, ako aj to, na základe akých kritérií sa budú jednotlivé žiadosti posudzovať,
b)označenie každej poskytnutej podpory spolu s dátumom jej schválenia a označením prijímateľa podpory. Prijímateľ podpory by mal byť identifikovaný aspoň prostredníctvom mena, priezviska, adresy pobytu, ak ide o fyzickú osobu, resp. podľa názvu alebo obchodného mena, sídla a identifikačného čísla, pokiaľ ide o právnickú osobu alebo fyzickú osobu podnikateľa. Okrem sumy poskytnutej podpory sa zverejňuje aj pôvodne žiadaná suma. Uvedené údaje môžu mať zásadný význam pri následnom posudzovaní výsledkov aktivít, na ktoré bola podpora poskytnutá,
c)každú neschválenú podporu spolu s dôvodom a dátumom jej neschválenia, vrátane uvedenia požadovanej výšky podpory. Neúspešný žiadateľ o podporu by mal byť identifikovaný aspoň prostredníctvom mena, priezviska a adresy pobytu, ak ide o fyzickú osobu, resp. podľa názvu alebo obchodného mena, sídla a identifikačného čísla, pokiaľ ide o právnickú osobu alebo fyzickú osobu podnikateľa. Zverejňovanie aj neúspešných kandidátov v uvedenom rozsahu môže mať do budúcna aj pozitívne aspekty spočívajúce vo vyhýbaní sa chybám v samotných žiadostiach. Prínos možno vnímať aj v tom, že z uvedených informácií bude zrejmé, akým spôsobom povinný subjekt svoju podporu prerozdeľuje a prečo sa podporu rozhodol neposkytnúť. Osobitne pri dotáciách by sa mal ich poskytovateľ vyhnúť odôvodneniam typu „z dôvodu nedostatku finančných prostriedkov“, keďže takéto odôvodnenie nestačí na odlíšenie podporeného a nepodporeného projektu z hľadiska jeho kvality,
d)vyhodnotenie výsledkov poskytnutej podpory. Aby poskytnutá podpora skutočne nevyšla nazmar a nebola zneužitá je nevyhnutné, aby sa okrem prvotného posúdenia žiadosti, vykonala aj následná kontrola využitia poskytnutej podpory. Práve tu je veľmi dôležitým faktorom pre posúdenie aj skutočnosť, či bola subjektu poskytnutá podpora v požadovanej výške alebo len jej časti. Taktiež je mimoriadne dôležité, aby bolo poukázané aj na tých žiadateľov, ktorí stanovené podmienky získania podpory následne nedodržali.
Z uvedeného je zrejmé, že v oblasti poskytovania grantov, dotácií, sponzorstva a inej finančnej a nefinančnej podpory, nejde o opatrenia, ktoré by či pre poskytovateľov podpory alebo žiadateľov podpory, boli neznámymi. Práve naopak, obdobné ustanovenia slovenský právny poriadok, ako aj dotknuté subjekty dôverne poznajú. Napriek tomu stále existuje pomerne veľká množina subjektov, na ktoré sa vyššie popísané povinnosti nevzťahujú, a to
5
vrátane štátnych úradov (napr. Úrad pre Slovákov žijúcich v zahraničí, ktorý tieto podmienky zakotvené len v internom predpise a nie v zákone).
Cieľom návrhu zákona preto nie je zavádzať nové a náročné povinnosti pre poskytovateľov podpory, ale vyplniť existujúcu medzeru v právnych predpisoch, ktorá vybrané subjekty zvádza k neférovému, ak nie rovno ku korupčnému konaniu. Navrhovanou úpravou sa zabezpečí všeobecný štandard pri zverejňovaní informácií týkajúcich sa poskytovania podpory.
Navrhovaná úprava je mimoriadne aktuálna aj z toho hľadiska, že Slovenská republika vstupuje do posledného programového obdobia, v ktorom k dispozícii enormné množstvo financií z eurofondov.
Taktiež sa zavádza povinnosť vybraných povinných osôb zverejniť na svojom webovom sídle (pokiaľ ho majú zriadené) aj vyhlásenie o poukázaní podielu zaplatenej dane. Navrhované opatrenie taktiež nezanedbateľný potenciál pri odhaľovaní možného konfliktu záujmov či korupčného správania.
Aby nedochádzalo k zbytočným pochybnostiam, či si povinné osoby splnili svoje zákonné povinnosti týkajúce sa zverejňovania podpory, navrhuje sa, aby v prípade, že podporu neposkytujú, túto skutočnosť zverejnili na svojom webovom sídle. Teda tak, aby bola táto informácia nepretržite komukoľvek dostupná.
K bodu 3
Navrhuje sa rozšíriť predmet povinne zverejňovaných zmlúv o prílohy a dodatky k zmluvám. Zmena reflektuje vzniknuté situácie, v ktorých povinné osoby zmluvne dôležité ustanovenia (napr. s dopadom na verejné prostriedky) zámerne uvádzali v častiach zmlúv, ktoré neboli povinne zverejňované, t. j. v technických predlohách, návodoch a pod. Preto nemohol žiadateľ komplexne dostať a prípadne posúdiť povinne zverejňovanú zmluvu, čím sa vytrácal jeden z hlavných účelov zákona poskytovať informácie o hospodárení povinných osôb s verejnými prostriedkami.
Z dôvodu zachovania právnej istoty sa navrhuje explicitne rozšíriť definíciu povinne zverejňovanej zmluvy o prílohy a dodatky k zmluvám v § 5a ods. 1 a v § 5a ods. 2 zákona o slobode informácií. Vzhľadom k tomu, že vznikne povinnosť zverejňovať všetky prílohy a dodatky povinne zverejňovaných zmlúv, nie je potrebné a ani účelné vymedziť niektoré časti zmluvy a vyňať ich z povinného zverejňovania. Preto sa navrhuje vypustiť druhú vetu v § 5a ods. 4 zákona o slobode informácií.
K bodu 4
Úprava § 5a ods. 2 zákona o slobode informácií predstavuje tri legislatívne zmeny. Prvou zmenou je rozšírenie definície povinne zverejňovanej zmluvy o prílohy a dodatky k zmluve na zmluvy uzatvárané povinnou osobou podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií. Ide o obdobnú právnu úpravu ako je uvedená v Čl. I bode 3 tohto návrhu zákona.
6
Ďalšie dve zmeny súvisia s Čl. I bodom 1 tohto návrhu zákona a precizujú ho. Povinné zverejňovanie zmlúv povinných osôb podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií je podľa súčasnej právnej úpravy viazané jednak na účasť v takejto osobe a jednak na splnenie troch kumulatívnych znakov, a to:
a)zmluva sa týka nakladania s majetkom povinnej osoby podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií,
b)zmluva nie je uzatvorená v bežnom obchodnom styku,
c)a zároveň zmluva nie je uzatvorená v rozsahu predmetu podnikania alebo činnosti povinnej osoby podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií zapísanej v obchodnom registri alebo v inej úradnej evidencii.
Povinnou osobou v zmysle § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií je právnická osoba založená povinnou osobou podľa § 2 ods. 1 a 2 zákona o slobode informácií a podľa Čl. I bodu 1 tohto návrhu zákona aj právnická osoba, ktorú založili právnické osoby s účasťou povinných osôb podľa § 2 ods. 1 a 2 zákona o slobode informácií, ako aj právnické osoby založené takýmito právnickými osobami. Príkladom z praxe môžu byť napr. dcérska spoločnosť Bratislavskej vodárenskej spoločnosti, a. s., ktorá bola pôvodne zriadená Fondom národného majetku a dnes v nej väčšinový podiel hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava [ako príklad z praxe podľa nového znenia § 2 ods. 3 písm. b) zákona o slobode informácií] a ak by tieto dcérske spoločnosti založili ďalšie právnické osoby, bol by to príklad z praxe podľa nového znenia § 2 ods. 3 písm. c) zákona o slobode informácií a aj tieto právnické osoby by podliehali tomuto zákonu.
Podľa súčasnej právnej úpravy je účasť štátu alebo povinných osôb v osobách podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií, ktoré povinné zverejňovať zmluvy, výlučná alebo spoločne výlučná. To znamená, že účasť v povinnej osobe podľa § 2 ods. 3 zákona o slobode informácií, nesmie mať iná osoba odlišná od štátu alebo od povinnej osoby podľa § 2 ods. 1 a 2 zákona o slobode informácií, čo možno s poukázaním na význam predmetných zmlúv hodnotiť negatívne. Prihliadnuc na verejný záujem a verejné zdroje, s ktorými hospodária povinné osoby a nimi založené právnické osoby sa navrhuje vypustiť výlučná účasť.
Cieľom úpravy je eliminovať prípady z praxe, kedy právnické osoby očividne nakladajú a hospodária s verejnými prostriedkami, avšak odmietajú zverejňovať uzatvárané zmluvy buď z dôvodu účasti inej osoby ako povinnej, alebo z dôvodu odkazu na bežný obchodný styk, čo žiadateľ zo svojej pozície nie je schopný dementovať. Zároveň je potrebné vyhnúť sa prípadom, v ktorých by povinnej osobe vyplývala zo zákona povinnosť zverejňovať všetky zmluvy uzatvorené v bežnom obchodnom styku, čo by v praxi mohlo znamenať zverejňovanie zmlúv s tisíckami spotrebiteľov napr. za dodávku vody, elektriny, plynu a pod. Berúc do úvahy vyššie uvedené sa navrhuje, aby povinne zverejňovanou zmluvou bola aj zmluva uzatvorená v bežnom obchodnom styku v rozsahu predmetu podnikania alebo činnosti zapísanej v obchodnom registri alebo v inej úradnej evidencii, okrem prípadu, keď je takýto typ zmluvy uzatvorený s fyzickou osobou, ktorá nie je podnikateľom.
7
K bodu 5
Ide o legislatívno-technickú úpravu, ktorá bezprostredne súvisí s Čl. I bodom 4 tohto návrhu zákona.
K bodu 6
Ide o legislatívno-technickú úpravu, ktorá bezprostredne súvisí s Čl. I bodom 8 tohto návrhu zákona.
K bodu 7
Výnimku z povinnosti zverejňovať povinne zverejňované zmluvy zaviedla novela zákona č. 382/2011 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 382/2011 Z. z.“) vo forme oprávnenia povinných osôb vybrať si, či zverejnia alebo nezverejnia časti povinne zverejňovaných zmlúv, ktorými technické predlohy, návody, výkresy, projektové dokumentácie, modely, spôsob výpočtu jednotkových cien a vzory.
Prístup k informáciám týkajúcim sa nakladania s verejnými prostriedkami a s tým spojenými informáciami o vzniknutých zmluvných vzťahoch však musí byť rozhodujúci. Statky, ktoré chránené podľa § 11 zákona obmedzením prístupu k informáciám, zostávajú nedotknuté.
K bodu 8
Negatívny výpočet zmlúv, ktoré sa povinne zverejňujú, rozšíril zákon č. 382/2011 Z. z. Zmluvou, ktorú nebolo povinné s účinnosťou novely zákona zverejňovať, bola i zmluva týkajúca sa vysporiadania vlastníctva nehnuteľností do vlastníctva Národnej diaľničnej spoločnosti podľa osobitného zákona. Pôvodným zámerom bolo nezverejňovanie týchto zmlúv z dôvodu zabránenia špekuláciám pri obchodovaní s nehnuteľnosťami a skutočnosť, že vo veľkej miere prípadov ide o zmluvy s minimálnym finančným plnením. Aplikačná prax však ukazuje, že v prípade Národnej diaľničnej spoločnosti a vysporiadania vlastníctva nehnuteľností je veľký záujem verejnosti na zverejňovaní predmetných zmlúv. Za zmienku stojí medializovaný prípad výkupu pôdy pod diaľnicou v Bratislave (tzv. Bratislavský obchvat).
K bodu 9
Ide o legislatívno-technickú úpravu bezprostredne súvisiacu s Čl. I bodom 10 tohto návrhu zákona. Je totiž rozdiel medzi zverejnením osobných údajov, ktoré je zo strany povinnej osoby automatické, a sprístupnením osobných údajov, ktoré sa deje výlučne na základe žiadosti.
K bodu 10
8
Návrh zákona prihliada na viacero východiskových téz Výzvy občianskej iniciatívy Za dobrý zákon o slobodnom prístupe k informáciám - osobitne dvanásty princíp, v ktorom ja stanovené: „Zákon musí umožňovať prístup k informáciám týkajúcim sa výkonu právomoci a funkcie konkrétnych verejných činiteľov a zamestnancov verejnej správy. Tieto informácie nemôžu byť utajované z dôvodu ochrany osobných údajov a po ich sprístupnení povinnou osobou musia byť šíriteľné ďalej.“.
Okrem filozoficko-ideologických východísk návrhu zákona, ktoré výstižne formulované v princípoch spomenutej výzvy, čerpá návrh zákona aj z reálnych skúseností. Aplikačná prax pri žiadostiach o sprístupnenie informácií, ktoré sa týkajú osôb vykonávajúcich verejné funkcie, naráža na ochranu osobných údajov týchto osôb. Túto skutočnosť potvrdil aj predseda vlády Slovenskej republiky vo svojej odpovedi na interpeláciu podpredsedníčky Národnej rady Slovenskej republiky Eriky Jurinovej zo dňa 14. novembra 2012, v ktorej uviedol: životopis fyzickej osoby nie je možné sprístupniť bez jej predchádzajúceho písomného súhlasu dotknutej osoby, pretože obsahuje osobné údaje dotknutej fyzickej osoby.“.
Návrh zákona reaguje na premiérov striktný pozitivistický výklad práva adekvátnym spôsobom zmenou interpretovaného právneho predpisu. Podstatou tejto zmeny je stanovenie povinnosti sprístupniť a zverejniť na účely informovania verejnosti osobné údaje takej fyzickej osoby, ktorá sa uchádza o funkciu vymedzenú funkčným obdobím alebo časovým obdobím alebo obsadzovanú na základe priamej voľby alebo nepriamej voľby alebo vymenovaním podľa osobitných predpisov, resp. ktorá bola úspešných uchádzačom o takúto funkciu, a to bezprostredne po jej nástupe do takejto funkcie. Povinná osoba zverejní povinné údaje na svojom webovom sídle, ak ho zriadené, aby mohli byť prístupné širokej verejnosti.
Keďže návrh zákona zároveň presne vymedzuje nielen účel, ale aj rozsah a zoznam spracúvaných osobných údajov kandidátov na verejnú funkciu (okruh dotknutých osôb) a následne aj úspešného uchádzača o takúto funkciu, ako aj okruh tretích strán (osôb), ktorým sa tieto osobné údaje sprístupňujú, nebude potrebné pred zverejnením osobných údajov kandidátov na verejnú funkciu požadovať od týchto osôb ich súhlas s takýmto zverejnením v zmysle § 13 ods. 1 písm. c) zákona č. 18/2018 Z. z. o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
Okrem profesionálneho životopisu by sa mali v zmysle návrhu zákona sprístupňovať titul, meno a priezvisko dotknutej osoby, dokumenty, ktoré potvrdzujú splnenie zákonných podmienok pre výkon funkcie (napr. potvrdenie o bezúhonnosti), prípadne aj ďalšie dokumenty, ktoré sú požadované v zmysle osobitných predpisov (napr. projekt riadenia).
Z teoreticko-právneho hľadiska je možné na tento problém nazerať cez prizmu konfliktu dvoch legitímnych právnych hodnôt na jednej strane stojí právo na informácie, na strane druhej právo na ochranu osobných údajov. Štandardným ústavnoprávnym riešením takejto dilemy je využitie testu proporcionality k vyvažovaniu oboch hodnôt. Ústavný súd Slovenskej republiky k podobnému kroku v minulosti pristúpil a dospel k nasledovným
9
záverom: „Najvšeobecnejšia klasifikácia osôb, do ktorých osobnostných práv malo byť výkonom slobody prejavu zasiahnuté, je ich rozdelenie na osoby verejné a osoby súkromné, teda radových občanov, ktorí nezastavajú žiadnu zvláštnu funkciu ani inú významnú spoločenskú rolu.
Osoby verejné možno ďalej rozčleniť na osoby verejne činné a osoby verejne známe. Kategória osôb verejne činných zahŕňa všetky osoby, ktoré sa nejakým spôsobom podieľajú na výkone verejnej moci (politici vrátane regionálnych politikov a kandidátov vo voľbách, sudcovia ako špecifická kategória, štátni úradníci, predstavitelia ozbrojených zložiek, iní verejní činitelia a pod.). Tieto osoby spravidla zastávajú volené či menované funkcie, výkon ktorých podlieha kontrole zo strany verejnej mienky ako často jedinej možnej podobe neformálneho sankčného mechanizmu.
Dôvody odlišného vymedzenia hraníc možných zásahov do osobnostných práv u verejných osôb možno vidieť jednak v skutočnosti, že vstupom do verejného priestoru musia tieto osoby preukázať vyššiu mieru tolerancie, teda strpieť vyššiu mieru záujmu o ich osobu.“ (Nález III. ÚS 385/2012-63).
Aj v zmysle záverov Ústavného súdu Slovenskej republiky je možné konštatovať, že návrh zákona sleduje legitímny cieľ a k jeho dosiahnutiu volí primerané prostriedky.
Z legislatívno-formálneho hľadiska treba podotknúť, že aplikácia návrhu zákona súvisí aj s § 9 ods. 2 zákona o slobode informácií, v ktorom je inkorporovaná zásada legality: informácie o osobných údajoch fyzickej osoby, ktoré spracúvané v informačnom systéme za podmienok ustanovených osobitným zákonom, povinná osoba sprístupní len vtedy, ak to ustanovuje zákon, alebo na základe predchádzajúceho písomného súhlasu dotknutej osoby. Návrh zákona je presne tým právnym predpisom, ktorý ustanovuje, že sa údaje sprístupnia.
K bodu 11
Ide o legislatívno-technickú úpravu, ktorá bezprostredne súvisí s Čl. I bodom 1 tohto návrhu zákona. Rozšírenie povinnej osoby podľa § 2 ods. 3 návrhu zákona je potrebné zohľadniť aj pri vybavení žiadosti a vydaní rozhodnutia podľa § 18 zákona. Povinná osoba musí v prípade nevyhovenia žiadosti bezodkladne, najneskôr do troch dní, predložiť podnet na vydanie rozhodnutia aj povinnej osobe podľa § 2 ods. 1 a 2, ktorá účasť v osobe, ktorá ju založila alebo ktorá založila osobu, ktorá založila osobu, ktorá ju založila.
K bodu 12
Ide o legislatívno-technickú úpravu, ktorá bezprostredne súvisí so zavedením nového odkazu 16l a poznámky pod čiarou k nemu v Čl. I bode 10 tohto návrhu zákona.
K bodu 13
Zavádzajú sa prechodné ustanovenia s cieľom zabrániť retroaktivite právnych predpisov a upraviť vzťahy vznikajúce pri nadobudnutí účinnosti predkladaného návrhu zákona s dôrazom na jednoznačnosť právnej úpravy a odstránenie prípadných nejasností.
10
Pri povinnom zverejňovaní zmlúv, objednávok a faktúr sa v prechodných ustanoveniach upravuje termín na ich zverejňovanie tak, aby sa týkal len dokumentov, ktoré boli uzavreté, vyhotovené alebo zaplatené po nadobudnutí účinnosti tohto zákona.
Pri zverejňovaní informácií týkajúcich sa asignovanej dane sa nová právna úprava uplatní sa až za zdaňovacie obdobie, ktorým je kalendárny rok 2020.
K Čl. II
K bodu 1
Ďalším z cieľov návrhu zákona je aj transparentná miestna samospráva. Občania majú právo byť informovaní o stave ich obce. Mnohé z informácií sa dajú dohľadať v správach hlavného kontrolóra obce. Hlavný kontrolór je povinný v zmysle § 18f písm. d) a e) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov predkladať obecnému zastupiteľstvu jednak správu o výsledkoch kontroly na najbližšom zasadnutí obecného zastupiteľstva (najmä kontrola plnenia uznesení prijatých obecným zastupiteľstvom na ostatnom zasadnutí) a jednak správu o kontrolnej činnosti, a to minimálne jedenkrát za rok. Občania sa spravidla o výsledkoch kontroly dozvedia len priamo na rokovaniach obecného zastupiteľstva. Samosprávy nemajú povinnosť zverejňovať materiály na rokovanie a v zápisniciach zo zasadnutia obecného zastupiteľstva sa v praxi väčšinou uvádza len schválenie kontroly bez podrobných informácií.
Z dôvodu zvýšenia informovanosti verejnosti sa navrhuje zaviesť povinnosť obce zverejňovať správy hlavného kontrolóra, a to po ich schválení obecným zastupiteľstvom. Z dôvodu čo najjednoduchšej prístupnosti sa navrhuje povinnosť obce zverejňovať správy hlavného kontrolóra na svojom webovom sídle, ak ho má zriadené.
K bodu 2
V § 27 ods. 3 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) sa ustanovujú fakultatívne možnosti zverejňovanie pre obce, ktoré nemajú webové sídlo a zákon obci, ktorá webové sídlo, ukladá povinnosť zverejňovania. Ak obec nemá zriadené webové sídlo, zverejňuje informácie vo forme vyvesenia na úradnej tabuli alebo iným obvyklým spôsobom. Rozhodnutie zverejniť informáciu však môže obec využiť len v prípade, ak zverejnením neohrozí plnenie iných úloh vyplývajúcich jej zo zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov alebo z iných predpisov (napr. zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov).
K Čl. III
11
K bodu 1
§ 10 nový odsek 2
Zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) v znení neskorších predpisov dnes umožňuje obciam zverejňovať zoznamy daňových dlžníkov. Napriek tejto možnosti nie je zverejňovanie daňových dlžníkov v obciach bežne rozšíreným javom.
Cieľom návrhu zákona preto zmena možnosti zverejnenia zoznamu daňových dlžníkov obce na povinnosť. Povinné zverejňovanie daňových dlžníkov obce je spôsobilé výrazne zlepšiť „finančné zdravie“ každej obce.
§ 10 nový odsek 3
Úroveň vymožiteľnosti práva je v niektorých prípadoch stále pomerne nízka, nehovoriac o časovej zdĺhavosti vymoženia práva. Obzvlášť laxne pristupujú k vymoženiu svojich práv subjekty územnej samosprávy. Dôvody môžu byť rôzne. Neraz je to nevedomosť, akým spôsobom postupovať, ale často je to aj opomenutie obecných pohľadávok, či dokonca nezáujem konať voči tým - ktorým osobám.
Navrhovaná právna úprava je koncipovaná tak, aby sa vytvoril verejný tlak na obyvateľov, ktorí majú voči svojej obci nesplatené záväzky po lehote ich splatnosti. Po vzore existujúcich zoznamoch dlžníkov v bytových domoch, ktoré nad očakávania plnia svoj účel, sa navrhuje zostavovanie a zverejňovanie dlžníkov obce.
Obec bude viesť zoznam dlžníkov bez ohľadu na to, z akého právneho dôvodu si dlžník nesplnil svoju povinnosť voči obci včas. Aby sa predišlo šikanóznemu zverejňovaniu dlžníkov, ktorých nedoplatky či pohľadávky voči obci predstavujú z pohľadu obce zanedbateľnú sumu a spravidla spôsobené bežnou nedbanlivosťou, návrh zákona stanovuje minimálnu dlžnú sumu na zápis do takéhoto zoznamu.
Fyzická osoba bude zapísaná do zoznamu dlžníkov vtedy ak jej dlh voči obci presiahne sumu 160 eur. Keďže právnické osoby odvádzajú do rozpočtu obce, v ktorej majú sídlo, väčšie sumy finančných prostriedkov ako fyzické osoby, je aj limit pre zápis právnickej osoby do zoznamu dlžníkov vyšší. Právnická osoba bude zapísaná do zoznamu dlžníkov vtedy, ak jej dlh voči obci presiahne sumu 1 600 eur. Výška ustanovených súm zároveň kopíruje finančné limity na zverejnenie zoznamov daňových dlžníkov podľa daňového poriadku.
§ 10 nový odsek 4
12
Jednou z úloh, ktoré obce bežne plnia je prenájom obecných bytov, a to spravidla sociálne slabším skupinám obyvateľstva. Za účelom lepšieho prehľadu obyvateľov o počte a druhoch bytov, ktoré vo vlastníctve obce alebo jej zverené do správy sa navrhuje zverejnenie takéhoto zoznamu bytov. Od zverejnenia zoznamu a druhov bytov, ktoré obec k dispozícii, sa očakáva aj väčšia transparentnosť pri prideľovaní takýchto bytov.
V zverejnenom zozname bytov budú uvedené:
a) kategórie bytov, najmä služobné byty, byty osobitného určenia a byty v domoch osobitného určenia, náhradné nájomné byty a byty pre mladé rodiny,
b) počet bytov podľa jednotlivých kategórií uvedených v písmene a),
c) spôsob obstarania.
§ 10 nový odsek 5
Z dôvodu čo najjednoduchšej dostupnosti vedených zoznamov sa navrhuje ich zverejňovanie na webovom sídle obce. V prípade, že obec nemá zriadené webové sídlo, budú zoznamy zverejnené na úradnej tabuli obce. Obec zverejňuje zoznamy priebežne a podľa možností ich aj aktualizuje, najneskôr na konci každého kalendárneho štvrťroka.
§ 10 nový odsek 6
Pre zvýšenie transparentnosti nakladania s majetkom obce sa navrhuje zostavovať a zverejňovať plán nakladania s majetkom obce, ktorý vo vlastníctve alebo je zverený do správy. Vzhľadom na skutočnosť, že obecný majetok je spravovaný a udržiavaný z verejných zdrojov, pričom často dochádza k nehospodárnemu nakladaniu s ním, je nevyhnutné podriadiť nakladanie s ním väčšej kontrole verejnosti.
Plán nakladania s majetkom obce bude obsahovať:
a)plán verejných obstarávaní podľa osobitného zákona,
b)plán verejných obchodných súťaží,
c)plán dobrovoľných dražieb,
d)plán priamych predajov.
K bodu 2
Ide o legislatívno-technickú úpravu súvisiacu so schválením nového právneho predpisu upravujúceho problematiku verejného obstarávania.
K Čl. IV
K bodu 1
Podľa súčasnej právnej úpravy sa výberové konania na prokurátorov, čakateľov prokuratúry, ale aj v prípade funkčného postupu prokurátorov na prokuratúry vyššieho
13
stupňa zverejňujú na webovom sídle. V súvislosti so zavedením ročného štatistického výkazu prokurátora a jeho vzoru podľa bodu 4 31a) návrhu zákona sa najvyššiemu služobnému úradu ukladá povinnosť zverejňovať ho na svojom webovom sídle.
K bodu 2
Organizačná štruktúra prokuratúry je výrazne hierarchická. Napriek právomoci nadriadeného prokurátora, napr. odňať vec podriadenému prokurátorovi, nemá vedúci prokurátor povinnosť zakročiť ani v prípade vzniku podozrenia z porušovania služobných povinností podriadeného prokurátora.
Z vyššie uvedeného dôvodu sa navrhuje precizovať povinnosti vedúceho prokurátora, ktorý bude povinný vykonať opatrenia nevyhnutné na zistenie skutkového stavu, odstránenie zistených nedostatkov a vyvodenie dôsledkov z porušovania služobných povinností voči podriadenému prokurátorovi. Je to dôležité aj v súvislosti s vypracovávaním a zverejňovaním ročného štatistického výkazu prokurátora podľa Čl. IV bodu 4, pretože jednou z informácií, ktorú tento výkaz obsahuje je aj informácia o opatreniach prijatých na odstránenie zistených nedostatkov alebo o dôvodoch neprijatia týchto opatrení. Na to, aby mohol nadriadený prokurátor ukladať takéto opatrenia, musí mať oprávnenie zakotvené priamo v zákone.
K bodu 3
V súvislosti s bodom 4 sa upravuje ďalší spôsobom, akým sa uskutočňuje hodnotenie prokurátora, a to prostredníctvom porovnania údajov o počte a zložení nevybavených vecí pridelených podriadenému prokurátorovi k prvému a poslednému dňu kalendárneho roka s údajmi o priemernej výkonnosti podriadeného prokurátora podľa § 31a ods. 2 písmena c) v rovnakej agende na príslušnej prokuratúre a celoslovenský priemer výkonnosti podľa písmena c) v tejto agende a dodržovania služobnej disciplíny.
K bodu 4
Zavádza sa nový právny inštitút ročný štatistický výkaz prokurátora. Účelom novej právnej úpravy je vytvoriť mechanizmus, prostredníctvom ktorého sa bude každoročne sledovať výkonnosť prokurátora v ním vybavovanej agende sledujú sa primárne kvantitatívne ukazovatele, avšak nakoľko tieto sami o sebe nepredstavujú komplexný pohľad na prácu prokurátora, budú sa zohľadňovať aj kvalitatívne kritériá (napr. znížený nápad prokurátora, reálne odpracované dni a pod.). Výkaz bude pokladom pre hodnotenie prokurátora. Výkaz sa súčasne bude každoročne zverejňovať. Uvedené opatrenie je ďalším krokom k väčšej transparentnosti prokuratúry a nadväzuje na zverejňovanie menného zoznamu prokurátorov, ktoré sa od 1. 1. 2016 podarilo presadiť splnomocnencovi vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti.
V tomto prípade nejde o hodnotenie práce prokurátora, ale o špecifickú formu štatistického zisťovania stupňa výkonnosti prokurátora. Tento výkaz doplní podklady, z ktorých vychádza hodnotenie prokurátora. Vzor výkazu bude zverejnený na najvyššom služobnom úrade (podobne ako iné zákonné úpravy, ktoré predpokladajú zverejnenie tlačív,
14
formulárov, či dokonca zmlúv na webovom sídle príslušného štátneho orgánu). Na účely správy registratúry prokuratúry bude výkaz súčasťou osobného spisu prokurátora.
K bodu 5
Prechodné ustanovenia majú za cieľ zabrániť retroaktivite právnych predpisov a upraviť vzťahy vznikajúce pri nadobudnutí účinnosti predkladaného návrhu zákona s dôrazom na jednoznačnosť právnej úpravy a odstránenie prípadných nejasností. Prechodné ustanovenia upravujú časovú hranicu vyhotovenia ročného štatistického výkazu prokurátora.
K Čl. V
V nadväznosti na navrhovanú úpravu zákona Slovenskej národnej rady č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov (Čl. III návrhu zákona) sa analogicky upravuje aj zákon č. 446/2001 Z. z. o majetku vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov (Čl. V návrhu zákona).
K Čl. VI
K bodu 1
Zámerom návrhu zákona je snaha o transparentnejšie výberové konanie na obsadenie miesta vedúceho zamestnanca vykonávajúceho prácu vo verejnom záujme. Navrhuje sa preto precizovanie ustanovenia týkajúceho sa zverejnenia výsledkov výberového konania.
O výsledku výberového konania by okrem uchádzačov mala byť oboznámená aj verejnosť, keďže vedúci zamestnanec vykonávajúci prácu vo verejnom záujme je jednak platený z verejných zdrojov a jednak značný dosah na to ako sa s verejnými financiami u daného zamestnávateľa nakladá.
Podľa predloženého návrhu zákona bude zamestnávateľ povinný uviesť na svojom webovom sídle titul, meno a priezvisko uchádzača a počet bodov, ktoré vo výberovom konaní získal, a to do 15 dní odo dňa skončenia výberového konania.
Navrhnutá právna úprava vyplýva z verejného dopytu po skončení „rodinkárstva“ na vedúcich postoch vo verejnej správe, ktoré sa do dnešných dní nepodarilo odstrániť.
K bodu 2
Zavádza sa prechodné ustanovenie, ktorého účelom je zaistiť, aby sa navrhované zverejnenie výsledkov výberového konania uplatnilo na výberové konania vyhlásené od 1. januára 2020.
K Čl. VII
K bodom 1, 2, 3 a 5
15
Ide o legislatívno-technické úpravy súvisiace s Čl. VII bodom 4.
K bodu 4
Nemocnice na Slovensku každý rok obstarávajú tovary a služby za stovky miliónov EUR, ktoré z veľkej časti pochádzajú z verejného zdravotného poistenia. To, či nemocnice obstarávajú tovary alebo služby transparentne, nie je možné zistiť bez toho, aby mala verejnosť k dispozícii aspoň zmluvy, objednávky a faktúry, ktoré subjekty narábajúce s verejnými financiami povinné zverejňovať.
Z hľadiska zverejňovania informácií je preto veľmi dôležité identifikovať tie nemocnice, ktoré založené „povinnými osobami“ (ministerstvom, VÚC, mestom, obcou) podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám, alebo aspoň sčasti prepojené na vyššie uvedenú povinnú osobu. Uvedené nemocnice potom majú povinnosť niektoré informácie zverejňovať.
Z analýzy inštitútu INEKO a Transparency International Slovensko zameraného na monitoring transparentnosti v sektore zdravotníctva vyplýva, že súčasný právny stav neprimerane sťažuje možnosti dopátrania sa informácií o zriaďovateľoch nemocníc a o procese obstarávaní v nemocniciach.
Z dôvodu odstránenia vyššie uvedených nedostatkov sa navrhuje zavedenie povinnosti pre poskytovateľa zdravotnej starostlivosti, ktorá spočíva vo zverejňovaní údajov o zriaďovateľovi alebo zakladateľovi v rozsahu obchodného mena alebo názvu, sídla alebo miesta podnikania a identifikačného čísla, ak mu bolo pridelené.
Okrem uvedených údajov poskytovateľ, ktorý je držiteľom povolenia alebo držiteľom licencie na výkon samostatnej zdravotníckej praxe, zverejní o zriaďovateľovi alebo zakladateľovi aj to:
-či je úplne alebo z väčšej časti zapojený na rozpočet povinnej osoby definovanou v § 2 ods. 1 až 3 zákona o slobodnom prístupe k informáciám,
-či je (v zmysle obchodného zákonníka) ovládaný povinnou osobou definovanou v § 2 ods. 1 až 3 zákona o slobodnom prístupe k informáciám,
-či členovia jeho štatutárneho orgánu, riadiaceho orgánu alebo kontrolného orgánu vymenovaní alebo volení povinnou osobou