NAJVYŠŠÍ KONTROLNÝ ÚRAD
SLOVENSKEJ REPUBLIKY
S t a n o v i s k o
Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
Bratislava, november 2018
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
1
Zoznam použitých skratiek a skrátených pomenovaní
AOTP – aktívne opatrenia trhu práce
b. c. – bežné ceny
DPFO – daň z príjmu fyzických osôb
DPPO – daň z príjmu právnických osôb
EK – Európska komisia
ESA 2010 – Európsky systém národných a regionálnych účtov
– Európska únia
Eurostat – Štatistický úrad Európskeho spoločenstva
EŠIF – Európske štrukturálne a investičné fondy
HDP – hrubý domáci produkt
IFP – Inštitút finančnej politiky
JAVYS – Jadrová a vyraďovacia spoločnosť, a. s.
m. j. – merná jednotka
MDV SR – Ministerstvo dopravy a výstavby SR
MF SR Ministerstvo financií SR
MPRV SR – Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR
MPSVR SR – Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR
MŠVVS SR – Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR
MV SR – Ministerstvo vnútra SR
MZ SR – Ministerstvo zdravotníctva SR
MŽP SR – Ministerstvo životného prostredia SR
NKÚ SR – Najvyšší kontrolný úrad SR
NR SR – Národná rada SR
OP – operačný program
p. b. – percentuálny bod
RVS – rozpočet verejnej správy
s. c. – stále ceny
SR – Slovenská republika
ŠÚ SR – Štatistický úrad SR
ŠR – štátny rozpočet
VPS – Všeobecná pokladničná správa
VÚC – vyšší územný celok
V-4 – spoločenstvo stredoeurópskych krajín Česka, Maďarska, Poľska a Slovenska
zákon o NKÚ SR – zákon č. 39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov
zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy – zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy v znení neskorších predpisov
zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy – zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy v znení neskorších predpisov
zákon o rozpočtovej zodpovednosti – Ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti
ZSSK – Železničná spoločnosť Slovensko, a. s.
ŽSR – Železnice Slovenskej republiky
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
2
Obsah
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
3
Stanovisko NKÚ SR k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
Stanovisko NKÚ SR k návrhu ŠR na rok 2019, v ktorom je hodnotený aj návrh RVS na rok 2019, bolo vypracované v súlade s § 5 ods. 1 zákona o NKÚ SR na základe kontroly vykonanej na Ministerstve financií SR, ktoré podľa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy zostavuje návrh RVS za ŠR a súhrnné rozpočty ostatných subjektov verejnej správy na príslušné rozpočtové roky.
Účelom tejto kontroly bolo vyjadriť nielen názor NKÚ SR k návrhu ŠR na rok 2019, ktorý sa podľa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy schvaľuje osobitným zákonom, ale aj k makroekonomickým rámcom a východiskovému rámcu návrhu RVS na rok 2019 a k návrhu súhrnného rozpočtu ostatných subjektov verejnej správy na rok 2019.
NKÚ SR na základe výsledkov kontroly vykonanej na Ministerstve financií SR a vlastnej analytickej činnosti dospel k týmto záverom.
1.Návrh RVS na roky 2019 2021 bol vypracovaný v súlade so zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy a Príručkou Ministerstva financií SR na zostavenie návrhu RVS na roky 2019 až 2021 č. MF/010302/2018-411
Pri jeho zostavovaní bola použitá rozpočtová klasifikácia v súlade s Opatrením Ministerstva financií SR z 8. decembra 2004, ktorým sa ustanovuje druhová klasifikácia, organizačná klasifikácia a ekonomická klasifikácia rozpočtovej klasifikácie č. MF/010175/2004-42. Výdavky boli rozpísané do príslušných úrovní funkčnej klasifikácie v zmysle vyhlášky ŠÚ SR č. 257/2014 Z. z., ktorou sa vydáva štatistická klasifikácia výdavkov verejnej správy.
Makroekonomické rámce a východiskový rámec návrhu RVS na roky 2019 2021 zostavené v súlade s metodikou ESA 2010, čím je zabezpečený systematický a podrobný opis porovnateľný s účtovným rámcom EÚ.
2.Makroekonomické rámce návrhu RVS na rok 2019 vychádzajú z makroekonomickej prognózy, schválenej 12. septembra 2018 Výborom pre makroekonomické prognózy. Prognóza bola hodnotená členmi tohto výboru ako realistická. NKÚ SR sa s uvedenou prognózou stotožňuje.
V roku 2019 bude mať zásadný vplyv na ekonomiku SR export, ktorý bude ovplyvnený hlavne nábehom nového modelu SUV vo VW a nábehom výroby JLR. Na rok 2019 je prognózovaný rast HDP na úrovni 4,5 %. Rizikom prognózy sa podľa NKÚ SR javí vývoj v tzv. obchodnej vojne medzi USA, Čínou a EÚ a rast môže ovplyvniť aj tzv. „tvrdý“ Brexit.
Problémom sa stáva nedostatok pracovných síl, keď sa zamestnávateľom čoraz ťažšie obsadzujú nové pozície a súčasne odchádza do dôchodku rastúci počet osôb.
Rast miezd predstihuje očakávania, v roku 2019 by mali mzdy rásť najvýraznejšie vo verejnej správe a v súkromnom sektore najmä v odvetví priemyslu. Podľa prognózy budú mzdy v nasledujúcich rokoch rásť najrýchlejšie od obdobia krízy.
Za prvých deväť mesiacov roka 2018 však dosiahla medziročná inflácia v priemere 2,6 %. Aj vývoj cien elektrickej energie a regulované ceny budú mať na vývoj inflácie vyšší vplyv ako sa pôvodne predpokladalo. Nejasný vplyv bude mať aj platenie osobitného odvodu obchodnými reťazcami. Očakávania priemernej inflácie v blízkosti 2,5 % môžu byť preto mierne podhodnotené.
3.Návrh rozpočtu na rok 2019 predpokladá pokračovanie konsolidácie verejných financií. Po najnižšom schodku VS v roku 2017 vo výške 0,8 % HDP a očakávanom schodku 0,6 % HDP v roku 2018 sa navrhuje schodok na úrovni 0,1 % HDP. V roku 2020 sa predpokladá vyrovnané hospodárenie a v roku 2021 po prvýkrát prebytok vo výške 0,2 % HDP.
Celkové príjmy VS sa na rok 2019 rozpočtujú vo výške 37 161 mil. eur, čo predstavuje rast o 2 729 mil. eur oproti minuloročnému rozpočtu. Rozpočtovanie daňových a odvodových príjmov v návrhu RVS na rok 2019 vychádza z prognózy daňových príjmov verejnej správy, schválenej 20. septembra 2018 Výborom pre daňové prognózy. Strednodobá prognóza daňových príjmov a sociálnych odvodov Ministerstva financií SR bola hodnotená všetkými
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
4
členmi tohto výboru ako realistická. NKÚ SR, ktorý pôsobí ako pozorovateľ v tomto výbore, sa s uvedenou prognózou stotožňuje.
Hrubý dlh verejnej správy sa v roku 2019 zvýšiť o 1 752 mil. eur na úroveň 45 719 mil. eur, čo bude predstavovať zníženie jeho podielu na úroveň 47,3 % HDP. Znamená to, že dlh poklesne pod dolné sankčné pásmo dlhovej brzdy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.
4.Návrh ŠR na rok 2019 je ohraničený východiskovým rámcom návrhu RVS na rok 2019. Schodok ŠR, rozpočtovaný na hotovostnej báze, sa v roku 2019 medziročne zvýšiť o 165 mil. eur na úroveň 2 138 mil. eur, z toho príjmy ŠR sa majú medziročne zvýšiť o 1 515 mil. eur na úroveň 15 498 mil. eur a výdavky ŠR sa majú medziročne zvýšiť o 1 680 mil. eur na úroveň 17 636 mil. eur.
NKÚ SR kontrolou rozpočtovania výdavkov vo vybraných kapitolách ŠR na rok 2019 a vlastnou analytickou činnosťou identifikoval niekoľko rizík:
v rozpočte kapitoly Ministerstva obrany SR upozorňuje na dôležitosť prípravy rezortu pre zvládnutie všetkých úloh vyplývajúcich z výrazného navýšenia obranných výdavkov,
v rezorte Ministerstva vnútra SR vidí riziko v pokračujúcom trende poklesu príslušníkov Policajného zboru SR, ktorý sa nedarí zastaviť, napriek navýšeniu mzdových prostriedkov kapitoly. Naplnenie plánovaných kapitálových príjmov rozpočtu možno označiť za rizikové,
v rozpočte Ministerstva spravodlivosti SR identifikoval riziko v navýšení počtu sudcov, naďalej ostáva neobsadených 60 pozícií,
v rozpočte kapitoly Ministerstva financií SR poukazuje na riziká vyplývajúce z nedostatočného finančného zabezpečenia niektorých aktivít, napríklad pokračovanie reformy UNITAS Implementácia zjednotenia výberu daní, cla a poistných odvodov, financovanie nadrezortných licencií, prebiehajúcich a hroziacich arbitráží, požiadavky na osobné výdavky a rozvoj a prevádzku informačných systémov a niektoré legislatívne normy,
v rozpočte kapitoly Ministerstva životného prostredia SR napriek zvýšeniu výdavkov na podporu vodného hospodárstva, zostáva rizikom riadenie programu vzhľadom na to, že v praxi sa neuplatňuje prioritizácia projektov protipovodňových opatrení. SR naďalej uhrádza pokutu vo výške 5 tis. eur denne, na základe verdiktu Súdneho dvora EÚ, za neuzatvorenie skládky odpadu Považský Chlmec v Žiline a v zonácii TANAPu, kde nedošlo k žiadnemu pokroku,
v kapitole Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR upozorňuje na riziká najmä v oblasti rozpočtovaných výdavkov rozpočtových a príspevkových organizácií regionálneho školstva, ktoré s veľkou pravdepodobnosťou nepokryjú finančné potreby daných organizácií na vykonávanie ich činností a plnenie úloh v plnom rozsahu. Riziko rozpočtu v regionálnom školstve pretrváva aj v súvislosti s financovaním prioritnej osi Vzdelávanie a efektívnom využití týchto prostriedkov na zvýšenie ukazovateľov kvality v regionálnom školstve. V oblasti výskumu a vývoja dochádza k poklesu výdavkov na rok 2019,
v rozpočte Ministerstva zdravotníctva SR poukazuje na pretrvávajúci nepriaznivý vývoj a zvyšujúce sa záväzky univerzitných a fakultných nemocníc (aj napriek ďalšiemu oddlžovaniu) a s tým súvisiace riziko z dôvodu poklesu príjmu za poistencov štátu. V roku 2019 bude štát za jedného poistenca platiť takmer 4,5-krát menej, ako budú do systému prispievať ekonomicky aktívne osoby. Rovnako pretrváva riziko skutočného čerpania kapitálových výdavkov na rekonštrukcie a modernizácie nemocníc, napriek ich medziročnému navýšeniu,
v kapitole Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR poukazuje na riziko stagnácie v oblasti politiky zamestnanosti (pomalé odstraňovanie regionálnych rozdielov, zníženie vysokej nezamestnanosti obyvateľov z MRK, slabá podporu pracovnej migrácie, keďže dochádza k poklesu plánovaných zdrojov oproti rozpočtu
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
5
2018 o 50 %, pričom výraznou mierou sa na tom podieľa pokles výdavkov v podprograme OP Ľudské zdroje),
v rezorte Ministerstva hospodárstva SR poukazuje na skutočnosť, že v rámci podpory rozvoja strategických investícií investičných stimulov nedochádza k podpore najmenej rozvinutých regiónov, dva najmenej rozvinuté kraje čerpali najmenej investičnej pomoci,
v rámci rozpočtu Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR poukazuje na skutočnosť, že k zvýšeniu vlastných zdrojov kapitoly dochádza z veľkej časti len vďaka navrhovanému príjmu z odvodu z obchodných reťazcov. Rizikovým sa javí naplnenie ukazovateľa príjmov. Nedošlo k vyriešeniu problému s elektronizáciou PPA a naďalej pretrváva riziko prepadnutia finančných prostriedkov z OP, respektíve ich alokácie do iných oblastí,
v rozpočte kapitoly Ministerstva dopravy a výstavby SR upozorňuje NKÚ SR na nedostatočné prostriedky, určené na údržbu a opravy ciest I. triedy, ktorých stav sa každoročne zhoršuje. Rovnako aj financovanie železničnej infraštruktúry je na rok 2019 poddimenzované. Nedostatok prostriedkov zo ŠR , spolu s veľmi pomalým čerpaním prostriedkov (predovšetkým na obnovu železničnej infraštruktúry), dávajú predpoklad v roku 2019 na pomalý progres v tejto oblasti.
NKÚ SR ďalej upozorňuje na:
nevyhnutnosť pristupovať k čerpaniu rezerv v súlade s ich účelovým určením a v prípade bližšie nešpecifikovaných rezerv zabezpečiť ich oprávnené použitie v kapitolách, kde vzniknú riziká v priebehu roka,
neplnenie opatrení hodnoty za peniaze, ktorých implementácia je bez očakávaných fiškálnych úspor. Výnimkou je len kapitola MZ SR, ktorá dosiahla čiastočné úspory,
plnenie ukazovateľov Európa 2020: predčasné ukončenie školskej dochádzky vo vekovej skupine18 – 24 rokov a výdavky na výskum a vývoj, sa nedarí plniť. Ukazovatele miera zamestnanosti vo vekovej skupine 20 64 rokov a populácia ohrozená chudobou a sociálnym vylúčením, SR už splnila.
5.Čistá finančná pozícia SR voči rozpočtu v roku 2019 medziročne rastie o 248 mil. eur na úroveň 819 mil. eur, t. j. o 43,4 %. NKÚ SR upozorňuje, že je potrebné zdynamizovať čerpanie fondov EÚ, aby čo najvyšší objem oprávnených výdavkov bol predložený na EK v rámci účtovného roku na účel absorbovania čo najvyššieho objemu príslušnej ročnej zálohy.
6.Pozitívny nárast bilančného zostatku ostatných subjektov verejnej správy na rok 2019 možno do veľkej miery pripísať pozitívnej ekonomickej situácii. Len príjmy od ekonomicky aktívneho obyvateľstva do Sociálnej poisťovne a verejného zdravotného poistenia majú medziročne vzrásť o viac ako 1 mld. eur, o ďalších 365 mil. eur sa očakáva nárast príjmov pre obce a VÚC z DPFO. Cieľom návrhu súhrnného rozpočtu ostatných subjektov verejnej správy na rok 2019 je dosiahnuť prebytok vo výške 988,4 mil. eur. Tento výsledok by mohli svojim hospodárením ovplyvniť predovšetkým obce a VÚC (presunom nevyčerpaných prostriedkov z predchádzajúcich období spolu so slabým čerpaním kapitálových výdavkov), pozitívnym spôsobom Sociálna poisťovňa a verejné zdravotné poistenie z dôvodu vyšších, ako očakávaných príjmov od ekonomicky aktívneho obyvateľstva.
NKÚ SR na základe výsledkov kontrolnej činnosti po zohľadnení makroekonomických rámcov a východiskového rámca návrhu RVS SR na roky 2019 až 2021
nemá zásadné pripomienky
k návrhu zákona o ŠR na rok 2019.
Makroekonomické rámce a východiskový rámec návrhu RVS na rok 2019, návrh ŠR na rok 2019 a návrh súhrnného rozpočtu ostatných subjektov verejnej správy na rok 2019 zostavené v súlade s Ústavou SR, ústavnými zákonmi, zákonmi a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi platnými v SR, medzinárodnými zmluvami a inými dokumentmi, ktorými je SR viazaná, právom Európskych spoločenstiev a právom EÚ.
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
6
NKÚ SR vo svojej nezávislej kontrolnej činnosti bude aj v roku 2019 klásť dôraz na hospodárne, efektívne a účinné vynakladanie verejných zdrojov štátnou správou, samosprávou a občanmi štátu a tým dôsledne napĺňať poslanie úradu prispieť k zlepšeniu hospodárenia s verejnými prostriedkami a kvality verejných služieb.
Tým je NKÚ SR pripravený napomáhať správnemu hospodáreniu s verejnými finančnými zdrojmi a majetkom a riešeniu celospoločensky významných problémov, preverením ktorých budú príslušným kontrolovaným subjektom poskytnuté potrebné informácie pre prijatie efektívnych a účinných opatrení na ich riešenie.
V tejto súvislosti NKÚ SR bude i naďalej poskytovať objektívne informácie o zistených skutočnostiach v tejto oblasti, tak NR SR, ako aj verejnosti.
NKÚ SR oceňuje prípravu zavedenia viacročných záväzných výdavkových stropov do slovenskej rozpočtovej praxe, ktoré by mohli posilniť strednodobé rozpočtové plánovanie a viesť aj k posilneniu kontroly a transparentnosti rozpočtu.
Podrobnejšie hodnotenia Stanoviska NKÚ SR k návrhu ŠR na rok 2019 uvedené v jeho ďalších častiach:
1.Stanovisko k makroekonomickým rámcom návrhu RVS na rok 2019
2.Stanovisko k východiskovému rámcu návrhu RVS na rok 2019
3.Stanovisko k návrhu ŠR na rok 2019
4.Stanovisko k rozpočtovým vzťahom SR a EÚ na rok 2019
5.Stanovisko k návrhu súhrnného rozpočtu ostatných subjektov verejnej správy na rok 2019
Stanovisko Najvyššieho kontrolného úradu SR
k návrhu štátneho rozpočtu na rok 2019
7
1Stanovisko k makroekonomickým rámcom a k prognóze vybraných ukazovateľov ekonomiky v návrhu RVS na roky 2019 až 2021
Makroekonomické predpoklady RVS na roky 2019 2021 vychádzajú z prognózy Výboru pre makroekonomické prognózy z 12. septembra 2018. Tento výbor je v zmysle zákona o rozpočtovej zodpovednosti poradným orgánom ministra financií.
Porovnanie makroekonomických predpokladov rozpočtu na rok 2019 s očakávanou skutočnosťou na rok 2018 a skutočnosťou 2017:
Ukazovateľ
Merná jednotka
2017 skutočnosť
2018 OS
Zasadnutie VpMP (sep. 2018, odhad na 2019)
Rozdiel
a
1
2
3
4 = 3 - 2
Hrubý domáci produkt
HDP, s.c.
%
3,40
4,07
4,50
0,43
HDP, b.c.
mld. eur
84,99
90,46
96,89
6,43
Súkromná spotreba, s.c.
%
3,66
2,96
3,24
0,28
Súkromná spotreba, b.c.
%
5,10
5,62
5,82
0,20
Vládna spotreba, s.c.
%
0,24
1,78
1,49
-0,29
Fixné investície, s.c.
%
3,18
9,56
3,09
-6,47
Obchodná bilancia
Export tovarov a služieb, s.c.
%
4,26
6,79
7,94
1,15
Import tovarov a služieb, s.c.
%
3,88
6,65
6,78
0,13
Trh práce
Zamestnanosť (podnikové výkazníctvo)
%
1,82
1,95
1,14
-0,81
Priemerná mesačná mzda v hospod.; nom. rast
%
4,61
6,18
6,32
0,14
Priemerná mesačná mzda v hospod.; reálny rast
%
3,26
3,56
3,73
0,17
Miera nezamestnanosti (VZPS)
%
8,13
6,90
6,37
-0,53
Zamestnanosť (VZPS)
tis. osôb
2 530,67
2 554,75
2 570,35
15,60
Inflácia
Index spotrebiteľských cien (CPI)
%
1,31
2,53
2,50
-0,03
Harmonizovaný index spotrebiteľských cien (HICP)
%
1,39
2,57
2,50
-0,07
Zdroj: MF SR, ŠÚ SR, RVS 2019 – 2021
Aktualizovaná prognóza výboru pre makroekonomické prognózy očakáva v roku 2018 zrýchlenie reálneho rastu slovenskej ekonomiky o 4,1 %. V nasledujúcom roku by tempo jej rastu malo byť ešte výraznejšie a to 4,5 %.
K zrýchleniu rastu výkonnosti hospodárstva by mal v tomto roku prispieť domáci aj zahraničný dopyt. Domáci dopyt zrýchľuje najmä vďaka rýchlejšiemu rastu investícií a vládnej spotreby. V budúcom roku bude mať zásadný vplyv na ekonomiku export, ktorý bude ovplyvnený hlavne nábehom nového modelu SUV vo VW a nábehom výroby JLR.
Čerpanie eurofondov sa rozbieha len postupne, nízke tempo tak do štruktúry rastu ekonomiky prispeje menšou mierou. V porovnaní s ostatnými krajinami V4 Slovensko zaostáva, zdrojom dynamického rastu okolitých krajín sa stávajú predovšetkým verejné investície z eurofondov. Výraznejšiu tvorbu verejných investícií financovaných z fondov EÚ očakáva MF SR až za horizontom prognózy.
Najväčšia zmena v roku 2018 nastala v oblasti investícií. V 2. štvrťroku 2018 vzrástla reálna tvorba hrubého fixného kapitálu medziročne o 20,4 %. Najrýchlejší prírastok fixných aktív zo sektorového hľadiska zaznamenala verejná správa, o 36,1 %, a nefinančné korporácie (predovšetkým veľké podniky v automobilovom priemysle) o 24,9 %. Investície v automobilovom sektore budú zdrojom budúceho vývozu a zdrojom rastu ekonomiky v nasledujúcom roku. Vysoká závislosť ekonomiky