KANCELÁRIA NÁRODNEJ RADY SLOVENSKEJ REPUBLIKY  
P A R L A M E N T N Ý I N Š T I T Ú T  
O d d e l e n i e p a r l a m e n t n é h o v ý s k u m u a v z d e l á v a n i a  
INFORMAČNÝ MATERIÁL  
č. 04/2017  
SPÔSOB FINANCOVANIA ŠKOLSTVA V EÚ  
S DÔRAZOM NA DÁNSKO, FÍNSKO,  
HOLANDSKO, ÍRSKO, NEMECKO,  
POĽSKO A RAKÚSKO  
Vypracovala: PhDr. Natália Petranská Rolková, PhD., Oddelenie parlamentného výskumu  
a vzdelávania  
Spolupráca (Informácia o financovaní školstva na Slovensku): Ing. Anna Kováčiková, Oddelenie  
parlamentného výskumu a vzdelávania  
Supervízor: RNDr. Katarína Kubišová, vedúca Oddelenia parlamentného výskumu a vzdelávania  
Schválil: JUDr. Milan Hodás, PhD., riaditeľ Odboru Parlamentný inštitút K NR SR  
Február 2017  
Kancelária Národnej rady Slovenskej republiky,  
Odbor Parlamentný inštitút, Nám. A. Dubčeka 1, 812 80 Bratislava,  
Materiál slúži výlučne pre poslancov Národnej rady SR a zamestnancov Kancelárie NR SR  
a nemôže v plnej miere nahrádzať právne, alebo odborné poradenstvo v danej oblasti. Údaje,  
použité v materiáli, sú aktuálne k dátumu jeho zverejnenia. Zverejňovanie materiálu je možné  
iba so súhlasom Parlamentného inštitútu a autora.  
Anotácia  
Cieľom prekladaného materiálu bolo zistiť detaily o spôsobe financovania škôl v Európskej  
únii a vo vybraných členských krajinách. Prinášame na jednej strane prehľad spôsobu prideľovania  
prostriedkov vyšším vzdelávacím inštitúciám s rôznymi modelmi, na ktorých je založené. Na strane  
druhej sa venujeme financovaniu základných a stredných škôl pri ozrejmení druhov dotácií, kategórií  
výdavkov, finančných tokov medzi jednotlivými úrovňami riadenia, s konečným náčrtom rôznorodých  
modelov prideľovania prostriedkov.  
Prekladaný materiál vychádza z komparatívnych analýz na úrovni EÚ a prináša súhrnný  
prehľad o danej problematike, ako aj čiastkové zistenia o vybraných štátoch (vrátane situácie  
v Slovenskej republike). Poskytuje tiež relevantné grafy, ktoré schematicky načrtávajú zložitú  
a mnohorozmernú problematiku.  
Kľúčové slová  
školstvo, vysoké školstvo, financovanie školstva, normatívne financovanie, projektové financovanie,  
kontraktové financovanie, vstupné kritériá, orientácia na výkon, dotácie, rozpočet, úrovne riadenia,  
pedagogickí zamestnanci, nepedagogickí zamestnanci, prevádzkové náklady, kapitálové výdavky  
Obsah  
ÚVOD  
Pokúsili sme sa zodpovedať nasledujúce otázky zadávateľa:  
1. Aký vzorec prideľovania financií existuje v EÚ a v jej členských štátoch?  
2. Existuje normatívne financovanie, financovanie na žiaka alebo na triedu?  
3. Čo pridelená čiastka pokrýva? Aké náklady?  
4. Odlišuje sa normatívna čiastka pre vyššie školy podľa uplatnenia žiakov v praxi, resp. podľa  
nákladov na výučbu? Existujú iné posudzované parametre?  
5. Menil sa či prehodnocoval systém financovania v minulosti? Aké boli dôvody? Ako sa zmena  
hodnotí?  
V štátoch Európskej únie dlhodobo pretrváva úsilie ochraňovať respektíve podporovať a navyšovať  
dlhodobé investície do vzdelávania, k čomu podniká kroky aj Európska komisia a Rada EÚ. Cieľom  
je vytvoriť efektívny a udržateľný systém financovania. Vzdelávanie má plniť aj sociálne  
a hospodárske výzvy. Je preukázaná súvislosť medzi schopnosťou investovať do ľudského kapitálu  
a znalostným rastom i nárastom sociálnej súdržnosti. V súlade so stratégiou Európa 2020 sa verejné  
investície do vzdelávania a odbornej prípravy považujú za kľúčové. Vedú k zvýšeniu produktivity  
a k hospodárskemu rastu, ich prioritu prízvukuje EK už v Lisabonskej stratégii z roku 2000,  
a následne napríklad v dokumente Prehodnotenie vzdelávania: investovanie do zručností pre lepšie  
sociálno-ekonomické výsledky (2012).1 Nadväzujúcim dokumentom sú Závery Rady o investíciách  
do vzdelávania a odbornej prípravy – reakcia na Prehodnotenie... a Ročný prieskum rastu (2013).2  
Financovanie vysokých škôl má napomôcť dosiahnutiu troch základných cieľov: kvalita, efektívnosť  
a rovnosť. Z tohto hľadiska sa má finančný model stať zároveň aj manažérskym nástrojom na lepšie  
fungovanie škôl. Európska komisia v tomto smere volá po väčšej autonómii škôl, menšej fragmentácii  
a silnejších väzbách medzi univerzitami a súkromným sektorom. Riešiť sa má najmä to, ako  
dosiahnuť adekvátny a udržateľný rozpočet pri čo najefektívnejšom použití dotácií. Má sa  
koncentrovať dostatok zdrojov na excelentnosť, na druhej strane majú univerzity pokrývať aj lokálne  
a regionálne potreby.  
Pri analýze sme vychádzali z komparatívnych štúdií Európskeho centra pre strategický manažment  
univerzít (European Centre for Strategic Management of Universities, ESMU; referenčný rok 2010)  
a Euridyce (referenčný rok 2013/2014), podporených Európskou komisiou. Od času ich vydania sme  
nezaznamenali radikálnejšie zmeny v danej problematike, takže sú pre nás relevantné aj dnes.  
Vychádzajú v prvom prípade z údajov zozbieraných z 27 štátov EÚ (okrem Chorvátska), ďalej zo  
Švajčiarska, Islandu, Lichtenštajnska, Nórska a Turecka. Druhá publikácia zahŕňa 27 z 28 členských  
štátov EÚ (okrem Luxemburska), ako aj na Island, Lichtenštajnsko, Nórsko a Turecko.  
1 Communication from the European Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and  
Social Committee and the Committee of the regions. Rethinking education: Investing in skills for better socio-economic  
2 Council Conclusions on investing in education and training a response to 'Rethinking education: Investing in skills  
5
 
FINANCOVANIE VYSOKÉHO ŠKOLSTVA  
Verejné financovanie vysokých škôl sa v zásade môže diať troma spôsobmi:  
a) normatívne financovanie (formula funding), deliace sa ďalej na  
- fixnú sumu, ktorá sa postupne navyšuje  
- normatív založený na vstupných indikátoroch (počet zapísaných študentov, počet  
zamestnancov...)  
- normatív založený na výstupných indikátoroch, teda na výkone (performance  
orientation), pričom sa môžu brať do úvahy buď skutočné výsledky, alebo plánované  
výsledky (napr. počet udelených diplomov či kreditov nazbieraných študentmi, úroveň  
promócií, víťazstvo v súťažných grantoch, akademické publikácie, vedecká evaluácia)  
b) projektové financovanie (project-based funding), deliace sa na  
- projekty ohodnotené na báze súťaže; podporené sú projekty, ktoré najlepšie spĺňajú  
kritériá  
- projekty ohodnotené na nesúťažnej báze, kde sa fondy delia rovným dielom naprieč  
vzdelávacími inštitúciami alebo vyjednávaním medzi vládou a inštitúciami na podklade  
projektových kritérií  
c) kontraktové financovanie (contract-based funding), deliace sa na  
- zmluvy, kde sú formulované zámery a ciele (mission based), reflektujú napr. národné  
strategické ciele  
- zmluvy, kde sa detailne špecifikujú dohodnuté aktivity a výkony  
Väčšina štátov vo výslednej podobe premiešava tieto modely financovania. Každá ma svoju vlastnú  
kombináciu ako výsledok historického a politického vývoja.  
Veľká väčšina krajín v Európe používa normatívy na kalkuláciu výšky dotácií (predovšetkým na  
vzdelávací proces). Tento spôsob je obľúbený z viacerých dôvodov, najmä pre svoju férovosť  
a transparentnosť. Znižuje tiež administratívne zaťaženie, pretože je vcelku priamočiary. Pre všetky  
vzdelávacie inštitúcie je stanovený jeden súbor pravidiel a odpadáva potreba vyjednávať s nimi  
oddelene.  
Normatív založený na vstupných indikátoroch je pre všetky štáty stále veľmi podstatný. V poslednom  
čase niektoré štáty už znížili váhu počtu študentov v prospech výkonnostných faktorov. Ani v jednej  
krajine však neexistuje systém založený na 100 % na výkone. Jeden z dôvodov, prečo je výkonnostný  
normatív stále v úzadí, je zložitosť dosiahnutia zhody na výstupných indikátoroch, ktoré by adekvátne  
vyjadrili výkon, a to tak kvantitatívne, ako aj kvalitatívne. V porovnaní s 90. rokmi 20. storočia, keď  
len v málo štátoch hrali rolu výkonnostné kritéria (Dánsko, Holandsko, Poľsko, Švédsko, Spojené  
kráľovstvo), v súčasnosti máme už takmer 20 štátov, ktoré v rozpočtovaní využívajú aj prvky výkonu  
(Rakúsko, Belgicko (Flámsko), Dánsko, Nemecko, Estónsko, Fínsko, Francúzsko, Grécko, Island,  
Taliansko, Holandsko, Nórsko, Poľsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Španielsko,  
Švédsko, Spojené kráľovstvo). Dokonca v štátoch, ktoré mali kedysi systém centrálneho plánovania,  
sa financovanie rýchlo pretvorilo. Predtým bolo charakteristické extrémnou politizáciou rozhodnutí,  
dnes sa namiesto vyjednávaní používa najmä normatívne financovanie.  
Alokačný mechanizmus na financovanie v blokových grantoch (dotáciách) sa vyvíja. V mnohých  
krajinách obsahuje oddelené vyučovacie a výskumné prvky, kalkulované podľa odlišných kritérií  
(hoci univerzity majú slobodu v tom, ako peniaze použijú). Dotácie na výskum sa menia zo  
základného normatívu na výkonnostný normatív.  
6
 
Popri normatívnom financovaní škôl sa najmä v prípade akademického výskumu častejšie používa  
projektové financovanie, kde vedecké rady škôl a národné akadémie vied (tímy vedcov) stanovujú  
propozície a kritériá z hľadiska kvality, relevancie a ceny. Mnoho štátov má duálny model  
financovania výskumu. Popri paušálnej sume ako základnom financovaní tu existuje druhý, súťažný  
tok na báze propozícií. Trendom je pridávanie nových (dodatočných) dotácií na výskum podľa  
špecifických priorít stanovených zo strany financujúcich autorít. Popri súťažnom dotovaní, kde sa  
podporujú najmä originálne, nevšedné projekty, mnoho vlád stanovuje špecifické podmienky a ciele,  
vznikajú tak napríklad „centrá excelentnosti“. Hoci blokové dotácie sú stále dominantné, vo všetkých  
štátoch je na vzostupe podiel projektového financovania najmä vo výskume.  
Tretím typom je kontraktové financovanie. Patrí k decentralizovanému, na výkon orientovanému  
vnímaniu financovania. Cielené finančné alokácie na základe zmluvy medzi financujúcou autoritou  
a vzdelávacou inštitúciou sa používajú na čiastkové účely a konkrétne ciele (zvyšovanie kvality  
výučby, podporovanie inovácií, zlepšovanie manažérskych praktík, modernizovanie infraštruktúry,  
posilňovanie partnerstva so súkromným sektorom, na podporu konkrétnych odborov). Považuje sa to  
akoby za „kupovanie“ partikulárnych výkonov od univerzity zo strany vlády.  
7
FINANCOVANIE ZÁKLADNÉHO A STREDNÉHO ŠKOLSTVA  
Do financovania škôl (pokiaľ hovoríme najmä o verejných základných a stredných školách3) sú vo  
väčšine štátov zapojené tri úrovne verejných inštitúcií:  
1. najvyššia, centrálna (štátna/národná, krajinská), najmä ministerstvá  
2. stredná (regionálna alebo miestna/lokálna), t. j. sprostredkujúci medzičlánok  
3. školská  
Prostriedky sa poskytujú na štyri základné okruhy:  
1. pedagogickí zamestnanci  
2. nepedagogickí zamestnanci  
3. prevádzkové náklady  
4. kapitálové výdavky  
Prostriedky na pedagogických pracovníkov tvoria zhruba 70 % celkových ročných výdavkov na  
verejné vzdelávanie, teda táto oblasť je pre financovanie školstva kľúčová. Vo všetkých štátoch je preto  
prítomná najvyššia, centrálna úroveň pri prevode zdrojov do nej; v tretine štátov je to zároveň jediná úroveň  
jej financovania. Iný je príklad Fínska, kde prevádza centrálna úroveň paušálne prostriedky na strednú  
úroveň, ktorá je kompetentná vo financovaní celého rozsahu verejných služieb (nielen školstva). V Rakúsku  
prevod prostriedkov na pedagogických zamestnancov zahrňuje centrálne a ich regionálne inštitúcie. Vo  
všeobecnosti sa prevod peňazí na túto oblasť deje prehľadnejšie, zahrňuje najmenej inštitúcií a postupuje  
priamejšou cestou školám či rovno učiteľom (buď priamo z centrálnej úrovne, alebo ministerstvá zdieľajú  
zodpovednosť s inštitúciami strednej úrovne).  
V prípade nepedagogických pracovníkov je situácia rovnaká v tej tretine štátov, ktorá do financovania  
zapája len centrálnu úroveň (o.i. Írsko a Holandsko). Vo všeobecnosti je však u nepedagogických  
pracovníkov bežnejšie zapájať strednú úroveň rozhodovania. Centrálna a súčasne stredná úroveň je  
zapojená do prevodu prostriedkov na pedagogických pracovníkov v Rakúsku, do financovania  
nepedagogických zamestnancoch zapája Rakúsko však iba obce.  
Prevádzkové prostriedky (bežné tovary a služby) prevádzajú zväčša dve až tri úrovne, často je  
rozhodovanie komplikovanejšie ako u predošlých dvoch oblastí. Vo vyššej miere sa využívajú aj vlastné  
(regionálne, miestne) zdroje. Vo väčšine štátov sa do rozhodovania zapájajú centrálna a stredná úroveň.  
Niekoľko štátov, medzi nimi Írsko a Holandsko, zahŕňa do rozhodovania len centrálne inštitúcie. Naopak,  
napr. v Rakúsku sa rozhoduje iba na miestnej úrovni. Pri zapojení viacerých úrovní existujú aj viaceré  
modely distribúcie prostriedkov. Vo väčšine štátov sa hlavné položky (učebnice, učebné pomôcky)  
financujú centrálne a okrajové položky (kancelárske potreby, administrácia) na nižších úrovniach. Tiež  
prevod financií na prevádzku budov zabezpečujú v niektorých prípadoch miestne inštitúcie.  
Aj kapitálové (investičné) prostriedky prevádzajú zväčša dve úrovne. V niektorých štátoch, medzi nimi  
v Rakúsku a Poľsku, prevádzajú prostriedky na kapitálové výdavky až tri úrovne. Naopak inde, napr.  
v Írsku, centrálna úroveň sama zodpovedá za tento presun. Vo všeobecnosti jezákladná investícia (výstavba  
budov, kúpa pozemkov) centralizovanejšia ako kúpa učebníc. Opak je však pravdou v Rakúsku, kde sa na  
kapitálové náklady využívajú regionálne a miestne príjmy, zatiaľ čo učebnice dodávajú centrálne inštitúcie  
priamo školám.  
3 Napríklad v Dánsku spadajú do analyzovaného systému primárne len nižšie stredné školy, vyššie stredné školy  
podliehajú odlišným pravidlám financovania.  
8
 
V niektorých štátoch, medzi nimi v Írsku, je do prevodu prostriedkov na všetky štyri oblasti zapojená  
výlučne centrálna úroveň, v Holandsku je to tak pre všetky náklady okrem kapitálových. V Nemecku sa  
prevod prostriedkov na nepedagogických zamestnancov, prevádzkové a kapitálové náklady zabezpečuje  
prostredníctvom „dotujúceho“ orgánu školy.  
Finančné prostriedky sa poskytujú v zásade tromi spôsobmi, a to vo forme:  
1. blokových grantov/dotácií (množstvo peňazí pre stredné inštitúcie určené na pokrytie minimálne  
dvoch z troch okruhov výdavkov – zamestnanci, prevádzkové a kapitálové náklady)  
2. paušálov (množstvo peňazí alokovaných strednou úrovňou na pokrytie verejných služieb, vrátane  
vzdelávania)  
3. grantov/dotácií na špeciálne určený účel.  
Asi v polovicištátovdostávastrednáúroveňinštitúcií blokovýgrant alebo paušál a rozdeľujehodovšetkých  
oblastí výdavkov. Bežne ho dostáva od centrálnych inštitúcií, ale môže tiež disponovať vlastným príjmom.  
Stredná úroveň má odlišné kompetencie – niekedy môže rozhodovať o sumách alokovaných do rôznych  
oblastí, inokedy je len prevodovým článkom. Môže prípadne poskytnúť pri rozhodovaní autonómiu  
samotným školám. Ak sa blokový grant či paušál poskytuje na všetky oblasti, stredné inštitúcie majú väčšiu  
samostatnosť v ich prideľovaní.  
Napríklad vo Fínsku sa veľká časť financovania škôl stanovuje ako paušálna suma pre obce, ktoré majú  
posledné slovo v tom, či alokujú rozpočet školám a ktoré školymôžu rozhodovať podľa vlastného uváženia.  
9
V niektorých štátoch je pre regionálne alebo obecné/miestne inštitúcie bežné používať na financovanie škôl  
vlastné zdroje (získané najmä z daní). Vo vyše dvoch tretinách štátov prispieva stredná úroveň na  
financovanie škôl z vlastných príjmov. V severských štátoch či napr. v Estónsku sa tieto zdroje používajú  
na všetky oblasti výdavkov, vo väčšine štátov však iba na vybrané. V Poľsku majú plnú moc v alokácii  
vlastných zdrojov, zväčša ich používajú na pedagogických zamestnancov (mzdové príplatky), na kapitálové  
výdavky a na dopravu. Zhruba polovica štátov ich používa výlučne na pedagógov. V Holandsku sa  
používajú na kapitálové výdavky. Takmer všetky štáty nimi pokrývajú aspoň jednu oblasť.  
Dôležitou oblasťou skúmanej témy sú metódy na stanovenie výšky potrebných prostriedkov, teda spôsob,  
ako prideliť školám finančné prostriedky spravodlivo a efektívne. Existujú pritom dva základné modely:  
1. Dohodnutý postup založený na vopred stanovených záväzných kritériách, pravidlách. S týmto  
modelom sa spája tzv. normatívne financovanie (formula funding).  
2. Postup bez vopred stanovených kritérií založený na odhade potrieb školy, prináša väčšiu  
samostatnosť pre orgány školy. S týmto modelom sa spája  
a) buď schvaľovanie rozpočtu, t.j. pridelenie prostriedkov školám na základe rozpočtu, ktorýsamé  
predložili,  
b) alebo ľubovoľné určenie prostriedkov, kde ich výšku určuje zodpovedná inštitúcia bez  
odkazovania na inú inštitúciu a bez akéhokoľvek finančného vzorca.  
Typy financovania potom rozdeľujeme na:  
1. granty/dotácie na konkrétne výdavky,  
2. blokové granty/dotácie (určené na viac ako jednu oblasť výdavkov),  
3. jednorazové sumy (financovanie celého rozsahu verejných služieb).  
V piatich systémoch sa používa na stanovenie výšky prostriedkov iba finančný vzorec. Medzi nimi vo  
Fínsku a Nórsku uplatňujú ministerstvá systematicky finančný vzorec na stanovenie paušálnej sumy  
pridelenej strednej úrovni na financovanie celého rozsahu verejných služieb. Na druhej strane, mnoho obcí  
následne používa normatívne financovanie na vyčlenenie prostriedkov školám z tejto paušálnej sumy.  
Na základe schvaľovania rozpočtu alebo podľa vlastného uváženia sa stanovuje výška prostriedkov v troch  
štátoch (v Grécku, Maďarsku a Portugalsku).  
10  
Až v 28 štátoch využíva centrálna úroveň finančné vzorce na stanovenie výšky prostriedkov pre  
pedagogických zamestnancov. Pritom sú  
a) buď súčasťou paušálnej sumy či blokového grantu,  
b) alebo ministerstvá prideľujú grant/dotácie na príslušné inštitúcie či platia učiteľov priamo.  
Napríklad v Poľsku a Fínsku dostanú miestne inštitúcie paušálnu sumu (nie vysokú) na základe  
normatívneho financovania. Používa sa na nákup alebo prideľovanie potrieb na prevádzku. V Estónsku  
dostáva blokový grant miestna správa na financovanie zamestnancov a na kapitálové výdavky, ako aj na  
časť prevádzkových nákladov. V Holandsku dostáva finančné prostriedky od ministerstva školstva, kultúry  
a vedy Výkonná agentúra pre vzdelávania, a prideľuje blokové granty na zamestnancov a prevádzku.  
V Dánsku poskytuje ministerstvo školským orgánom stredných škôl blokový grant na všetky oblasti;  
u základných a nižších stredných škôl sú prostriedky na pedagogických zamestnancov súčasťou paušálnej  
sumy pridelenej obci.  
Zodpovedné ministerstvo vypláca učiteľov priamo v ôsmich štátoch, v šiestich z nich (okrem Maďarska  
a Portugalska) na to existuje finančný vzorec.  
Vo veľkej väčšine štátov používa centrálna úroveň finančný vzorec na výpočet výšky prostriedkov na  
prevádzkové výdavky. V Nemecku nie sú spolkové krajiny zapojené do určovania výšky týchto  
prostriedkov. V Rakúsku (a Chorvátsku) sa platia prevádzkové náklady len z miestnych príjmov,  
prostriedky na pedagógov určujú centrálne inštitúcie pomocou finančného vzorca.  
Vo väčšine štátov určuje centrálna úroveň výšku prostriedkov na kapitálové výdavky podľa odhadovanej  
potreby. Pri ich určovaní prevláda individuálnejší prístup. Školy alebo inštitúcie obvykle odhadnú potrebu  
a predložia rozpočet na odsúhlasenie centrálnym inštitúciám. Individuálne posúdenie je obzvlášť potrebné,  
pretože nehnuteľný majetok škôl a jeho stav sa môže značne odlišovať. Musí sa zabezpečiť flexibilita, aby  
sa zachovali porovnateľné napr. bezpečnostné a hygienické štandardy. V Dánsku dostávajú obce granty na  
kapitálové výdavky z ministerstva školstva ako dodatok k paušálnej sume, ktorú im alokujú ministerstvá  
hospodárstva a vnútra na kapitálové výdavky v celej verejnej službe.  
Na výstavbu nových škôl sa zväčša používajú špecifické programy financovania, môže ísť napríklad  
o projekty verejno-súkromného partnerstva (PPP).  
11