Dôvodová správa
A.Všeobecná časť
Poslanci Národnej rady Slovenskej republiky Miroslav Beblavý a Jozef Mihál predkladajú na rokovanie Národnej rady Slovenskej republiky návrh na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Cieľom návrhu zákona je zavedenie hmotnej zodpovednosti verejných predstaviteľov za nezákonné používanie verejných zdrojov a zakotvenie zásady dobrého hospodára ako základného kritéria pre posudzovanie porušenia zákonnosti.
Hoci vláda Slovenskej republiky vo svojom programovom vyhlásení uvádza záväzok „pripraviť návrh zákona s cieľom dosiahnuť, aby vopred určené kategórie osôb s priamymi rozhodovacími právomocami vo vzťahu k správe majetku štátu boli viazané jednotným štandardom hmotnej zodpovednosti za zverené zdroje“, pričom „na tieto účely vláda určí štandard osobnej hmotnej zodpovednosti, nie na nižší, ako je štandard odbornej starostlivosti podľa Obchodného zákonníka, určí kategórie osôb, ktoré budú takýmto štandardom viazané, zákonnou úpravou zabezpečí, aby tento štandard bol povinnou súčasťou aktov upravujúcich výkon činností týchto osôb pri správe majetku štátu a vytvorí procesné pravidlá umožňujúce efektívnu súdnu ochranu nárokov štátu voči osobám, ktoré takýto štandard nedodržia“, k septembru 2018 nebol žiadny takýto návrh predložený ani len do pripomienkového konania (vnútorného, ani vonkajšieho). Plán legislatívnych úloh vlády na rok 2017 pritom v mesiaci august obsahoval úlohu „Návrh zákona o zodpovednosti verejných funkcionárov a o zmene a doplnení niektorých zákonov“. Tá však splnená nebola. Z odôvodnenia rozhodnutia o nesprístupnení informácií zo dňa 13.09.2018 (ev. č. 482/2018-142-I) navyše vyplýva, že „žiaden ucelený návrh tohto zákona v súčasnosti neexistuje, a to dokonca ani v akejkoľvek jeho pracovnej verzii“. Z dôvodu nečinnosti vlády Slovenskej republiky je preto takýto návrh zákona podaný predkladateľmi.
Už v súčasnosti ukladá právna úprava štatutárom v súkromných obchodných spoločnostiach povinnosť „vykonávať svoju pôsobnosť s odbornou starostlivosťou a v súlade so záujmami spoločnosti“. Najmä sú povinní zaobstarať si a pri rozhodovaní zohľadniť všetky dostupné informácie týkajúce sa predmetu rozhodnutia a pri výkone svojej
pôsobnosti nesmú uprednostňovať svoje záujmy, záujmy len niektorých spoločníkov alebo záujmy tretích osôb pred záujmami spoločnosti.
Predkladatelia majú za to, že obdobný princíp by mal platiť pri všetkých verejných predstaviteľoch nakladajúcich s verejnou mocou alebo verejnými zdrojmi, aby už nemohlo zaznieť: „Je to nesprávne, ale bolo to v súlade so zákonom.“ Unifikácia tohto štandardu sa dotkne aj štátnych podnikov a obchodných spoločností, v ktorých je zásadným spôsobom zainteresovaný štát.
Pri uplatňovaní práva na náhradu škody spôsobenej verejnými činiteľmi definovanými v návrhu zákona bude z úradnej povinnosti konať generálny prokurátor. Ide o zásadnú zmenu oproti súčasnej právnej úprave, ktorú možno považovať za nefunkčnú. Ako totiž ukázala analýza občianskeho združenia VIA IURIS z júla 2011,1 uplatnenie náhrady škody voči
1 Dostupné na http://www.viaiuris.sk/stranka_data/subory/analyzy/20110401-viaiuris-zodpovednost-verejnych-cinitelov.pdf
verejnému činiteľovi, ktorý ju spôsobil, sa realizuje minimálne - hoci zákon regres voči zodpovednému zamestnancovi predpokladá.
Generálny prokurátor bude povinný konať aj v prípade riadne odôvodneného podnetu najmenej pätiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky. Pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky ako podmienka pre konanie na základe podnetu bola stanovená po vzore podmienky v čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorej Ústavný súd Slovenskej republiky začne konanie aj vtedy, keď podá návrh najmenej pätina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky. Máme za to, že poslanci Národnej rady Slovenskej republiky by mali mať ako zástupcovia občanov možnosť vyvinúť maximálnu iniciatívu pri podozreniach, že pri nakladaní s verejným majetkom došlo k závažným pochybeniam.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K bodu 1
Rozširuje sa predmet úpravy zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v nadväznosti na cieľ návrhu zákona, ktorým je zavedenie hmotnej zodpovednosti verejných predstaviteľov.
K bodu 2
Pre účely zavedenia jednotného štandardu hmotnej zodpovednosti sa definujú pojmy verejný činiteľ, verejný majetok, verejný záujem. Pod definíciu verejného činiteľa podľa tohto zákona budú spadať nielen osoby oprávnené konať v mene orgánov verejnej moci, ale aj štátnych podnikov a obchodných spoločností, v ktorých je zainteresovaný štát. Verejný majetok následne z takto upravenej definície vychádza.
K bodu 3
V novom § 14a ods. 1 sa zakotvujú základné princípy pri nakladaní s verejným majetkom. Ide o vykonávanie pôsobnosti s odbornou starostlivosťou, zachovávanie hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti jeho využitia spolu s presadzovaním a ochranou verejného záujmu. Na toto ustanovenie nadväzuje § 14a ods. 2 zavádzajúce zavinenie založené na vedomej nedbanlivosti z hľadiska subjektívnej stránky konania. Exkulpačným dôvodom bude prípad, keď verejný činiteľ preukáže, že konanie spôsobom vedúcim k vzniku škody vzniklo preto, lebo všeobecne záväzný právny predpis alebo rozhodnutie vydané podľa neho mu ukladali povinnosť konať týmto spôsobom. V § 14b sa v súvislosti s hmotnou zodpovednosťou upravujú prípady kolektívneho rozhodovania.
Podmienkou pre uplatnenie práva na náhradu škody spôsobenej verejným činiteľom bude právoplatné rozhodnutie príslušného orgánu (Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky, Úradu pre verejné obstarávanie, súdu a pod.), o porušení povinnosti verejného činiteľa pri nakladaní s verejným majetkom. Toto rozhodnutie sa nebude vyžadovať vtedy, ak by na jeho vydanie nebol oprávnený žiadny orgán verejnej moci.
Vo veciach uplatnenia práva na náhradu škody spôsobenej verejným činiteľom pri nakladaní s verejným majetkom bude konať generálny prokurátor, a to z úradnej povinnosti alebo na základe riadne odôvodneného návrhu najmenej pätiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.
K bodu 4
Zakotvuje sa možnosť verejného činiteľa poistiť sa vo veci zodpovednosti za škodu spôsobenú pri nakladaní s verejným majetkom, a na to nadväzujúci postup generálneho prokurátora. Pri uzatváraní takýchto poistných zmlúv budú musieť osoby v postavení verejných funkcionárov rešpektovať povinnosť presadzovať a chrániť verejný záujem. To napríklad znamená, že poistným krytím v takýchto poistných zmluvách budú môcť byť zaistené len udalosti, pri ktorých vznikne škoda výhradne pri výkone pracovných činností týchto riadiacich
zamestnancov v rozsahu ich pôsobností. V opačnom prípade sa vystavujú sankcii v sume zodpovedajúcej dvanásťnásobku mesačného platu podľa čl. 9 ods. 10 písm. e) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z. z. (pozri uznesenia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 436/2014-19 z 24. júla 2014 a sp. zn. I. ÚS 421/2014-22 z 13. augusta 2014).
K bodu 5
Keďže jednotný štandard hmotnej zodpovednosti sa bude týkať aj obchodných spoločností, v ktorých je štát zainteresovaný, v § 17 ods. 5 sa rieši situácia, keď sa nárok na náhradu škody bude uplatňovať prostredníctvom ustanovení Obchodného zákonníka.
Zároveň sa ustanovuje, že nakoľko verejný činiteľ v režime podľa tohto zákona nemôže spôsobiť ujmu fyzickej osobe, ale škodu na verejnom majetku, vo veciach uplatnenia práva na náhradu škody nie je možné žiadať náhradu nemajetkovej ujmy.
K bodu 6
Na uplatnenie práva na náhradu škody sa ustanovuje 10-ročná objektívna premlčacia lehota. Subjektívna premlčacia lehota by bola ťažko aplikovateľná, pretože poškodeným nie je fyzická osoba, ako napríklad pri nezákonnom rozhodnutí alebo nesprávnom úradnom postupe.
K bodu 7
Stanovujú sa prechodné ustanovenia v záujme zabezpečenia právnej istoty.
K Čl. II
S ohľadom na predpokladaný priebeh legislatívneho procesu sa navrhuje, aby návrh zákona nadobudol účinnosť 1. januára 2019.