Z-006462/2017/1052/SVB

2017

Záverečná správa

Medzinárodná kontrola

Zásadné riziká pre udržateľnosť verejných financií

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Záverečná správa

Medzinárodná kontrola

Zásadné riziká pre udržateľnosť verejných financií

PREDKLADÁ

Ing. Karol Mitrík, predseda

Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky

Bratislava, október 2017

| 2

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

OBSAH

ZOZNAM SKRATIEK A SK RÁTENÝCH POMENOVAN Í ...................................................................................................4

ZOZNAM TABULIE K ..........................................................................................................................................................4

ZHRNUTIE ..........................................................................................................................................................................5

1

2

3

CIEĽ KONTROLNEJ AKCI E......................................................................................................................................6

RÁMEC KONTROLNEJ AKC IE.................................................................................................................................6

SPOLOČNÉ ZISTENIA Z MEDZINÁRODNEJ PARALE LNEJ KONTROLY.............................................................7

3.1

CHARAKTER ODPORÚČANÍ PRE JEDNOTLIVÉ KRAJ INY .............................................................................................7

I DENTIFIKOVANÉ RIZIKÁ UDRŽATEĽNOST I ...............................................................................................................8

R EAKCIA VLÁD NA ODPORÚČANIA PRE JEDNOTLIVÉ KRAJINY ...................................................................................8

Ú ČINNOSŤ VLÁDNYCH OPATRENÍ ...........................................................................................................................8

V EREJNÁ DOSTUPNOSŤ A PROCESY ......................................................................................................................9

ZISTENIA A ZÁVERY ZA SLOVENSKÚ REPUBLIKU .............................................................................................9

4.1

4.2

4.3

P REHĽAD ODPORÚČANÍ A IDENTIFIKOVANÉ RIZIKÁ PRE DLHODOBÚ UDRŽATEĽNOS Ť .................................................9

O PATRENIA A ICH ÚČINNOSŤ ...............................................................................................................................10

V EREJNÁ DOSTUPNOSŤ A PROCESY ....................................................................................................................13

TÍM KONTROLÓROV ..............................................................................................................................................13

ZÁVER ..............................................................................................................................................................................14

KONTAKT.........................................................................................................................................................................14

| 3

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

ZOZNAM SKRATIEK A SKRÁTENÝCH POMENOVANÍ

SKRATKA / SKRÁTENÉ POMENOVANIE

AOTP

VÝZNAM

Aktívne opatrenia / politiky trhu práce

Country Specific Recommendation –

Odporúčania pre jednotlivé krajiny

CSR

DPH

ECB

EDA

EDS

Daň z pridanej hodnoty

Európska centrálna banka

Európsky dvor audítorov

Efektívna daňová sadzba

Economic and Financial Assistance Programme –

Program hospodárskej a finančnej pomoci (Portugalsko)

EFAP

EK

Európska komisia

EÚ

Európska únia

IFP

Inštitút finančnej politiky

IVP

Inštitút vzdelávacích politík

Zoskupenie predsedov NKI EÚ a Európskeho dvora audítorov

Kontaktný výbor

Macroeconomic Inbalance Procedure –

Postup pri makroekonomickej nerovnováhe

MIP

MMF

MTO

Medzinárodný menový fond

Medium-Term budgetary Objective –

Strednodobý rozpočtový cieľ

NKI

Najvyššia kontrolná inštitúcia

Národný program reforiem

NPR

Organisation for Economic Co-operation and Development –

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

OECD

Programme for International Student Assessment –

Medzinárodné testovanie študentov

PISA

RRZ

SGP

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť

Stability and Growth Pact –

Pakt stability a rastu

UoZ

WB

Uchádzač o zamestnanie

World Bank – Svetová banka

ZOZNAM TABULIEK

Tabuľka č. 1: Hlavné odchýlky od spoločného prístupu ku kontrole .............................................................................. 7

Tabuľka č. 2: Identifikované rizikové oblasti, opatrenia a ich účinnosť ........................................................................ 12

| 4

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

ZHRNUTIE

Najvyššie kontrolné inštitúcie Fínska, Holandska, Lotyšska, Vo všeobecnosti nezáväzný charakter odporúčaní robí zlo-

Portugalska, Slovenska a Švédska sa dohodli na spolu- žitým hodnotenie, či sú vládne opatrenia navrhované v nad-

práci v rámci medzinárodnej paralelnej kontroly zameranej väznosti na odporúčania, alebo by boli predložené tak či

na zásadné riziká udržateľnosti verejných financií. Projekt tak. Navyše, odporúčania sú tvorené za účasti národných

paralelnej kontroly bol odsúhlasený Kontaktným výborom inštitúcií a ďalších zainteresovaných strán. Niektoré odpo-

na zasadaní v júni 2015. Vedenia a koordinácie kontroly sa rúčania tak môžu byť založené skôr na spoločenskej de-

ujala NKI Švédska.

bate na národnej úrovni, než na expertnom názore predsta-

viteľov medzinárodných inštitúcií. Prihliadnuc k tomuto, ná-

rodné vlády majú sklon nasledovať odporúčania v rozum-

nej miere.

Kontrola vychádza zo spoločného prístupu zapojených

NKI, ktorý im umožňuje vykonať kontroly na národnej

úrovni v medziach ich kontrolnej pôsobnosti. Každá NKI si

mohla doplniť, rozšíriť rozsah kontroly, kontrolné otázky Existuje aj viacero príkladov nesúladu. V niekoľkých prípa-

a postup kontroly tak, aby zotrvala v medziach dohodnu- doch použili národné vlády odlišné riešenia na rovnaký

tého spoločného prístupu. Spoločná záverečná správa,¹⁾problém (trh práce). V ďalších prípadoch neboli podniknuté

prezentovaná na zasadaní kontaktného výboru v októbri žiadne kroky a nebolo poskytnuté vysvetlenie, prečo sa prí-

2017, je spojením výstupov zo šiestich samostatných kon- slušné odporúčanie neberie do úvahy. Možno poznamenať,

trol, vykonaných na národnej úrovni, pričom obsahuje spo- že vlády by mali svojim národným parlamentom poskytnúť

ločné zistenia a závery, no žiadne odporúčania.

patričné vysvetlenie, ak sa rozhodnú nenadväzovať na ur-

čité odporúčania.

Cieľom paralelnej kontroly bolo upriamiť pozornosť na ri-

ziká udržateľnosti verejných financií a skontrolovať, ako sa Hodnotenie účinnosti vládnych opatrení, v reakcii na rôzne

vlády zaoberajú touto problematikou v rámci troch podob- odporúčania, je bezpochyby citlivou záležitosťou. NKI, za-

ných procesov, naviazaných na odporúčania medzinárod- pojené do kontroly, riešili túto otázku veľmi odlišne, a preto

ných organizácií. Táto kontrola vychádza z analýzy správ sa aj odpovede výrazne odlišujú; tým rastie náročnosť na

a odporúčaní pre jednotlivé krajiny od EÚ, OECD a MMF, vyvodenie spoločných záverov.

vydaných počas rokov 2011 až 2015, čo zodpovedá kon-

Rôzne príklady a zistenia NKI, zapojených do paralelnej

trolovanému obdobiu. Zúčastnené NKI vykonali rozbor od-

kontroly, ukazujú, že verejné šírenie a diskusia ohľadom

porúčaní, ktoré boli zaslané ich príslušným krajinám, a rov-

zaslaných odporúčaní predstavujú významnú súčasť mno-

nako aj analýzu vládnej reakcie na tieto opatrenia. Kontro-

hostranného dohľadu. Poznatky a odporúčania EÚ, MMF

lovaná bola aj verejná dostupnosť odporúčaní na národnej

a OECD môžu byť veľmi prospešné pre národné vlády, pre-

úrovni a následné procesy. Viacero NKI hodnotilo aj účin-

tože sú tvorené zo širšej, nadnárodnej perspektívy, pričom

nosť vládnych opatrení.

toto dáva vládam možnosť porovnávať, učiť sa zo skúse-

Všeobecným spoločným zistením medzinárodnej kontroly ností a tým tvoriť lepšie verejné politiky.

je, že v prípade každej krajiny majú odporúčania troch me-

Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky na základe

dzinárodných inštitúcií tendenciu prekrývať sa (napríklad

analýzy odporúčaní medzinárodných organizácií identifiko-

v oblasti fiškálnej politiky). To predznačuje, že inštitúcie po-

val sedem rizikových oblastí pre udržateľnosť verejných fi-

ukázali na relevantné oblasti. Medzinárodný pohľad na

nancií. Konkrétne sú to: fiškálna konsolidácia, dôchodky,

hospodársku politiku, aj keď odporúčania nie sú záväzné,

zdravotníctvo, dane, vzdelávanie, trh práce a integrácia

vytvára priestor pre národné vlády na zdieľanie skúseností

rómskej populácie.

a zlepšenie vlastných politík. Ďalším spoločným zistením

Spoločný prístup ku kontrole umožňuje istú úroveň flexibi-

lity, v rámci ktorej NKÚ SR rozšíril kontrolný postup o hod-

notenie prostredníctvom kľúčových národných ukazovate-

ľov. Na základe tohto hodnotenia NKÚ SR konštatoval, že

sa počas kontrolovaného obdobia podarilo znížiť identifiko-

vané riziká pre udržateľnosť verejných financií. Zároveň

treba podotknúť, že je náročné odlíšiť vplyv opatrení

a vplyv ostatných faktorov.

na základe analýzy odporúčaní je skutočnosť, že riziká pre

udržateľnosť verejných financií sú navzájom poprepájané

(dôchodky). Opatrenia zamerané na krátkodobé výzvy

však môžu byť súčasne v protiklade s opatreniami zamera-

nými na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti.

Zistenia zúčastnených NKI ukazujú, že všetkých šesť štá-

tov čelí výzvam v oblasti udržateľnosti verejných financií,

avšak podstata týchto výziev je odlišná. Identifikované ri-

ziká udržateľnosti sa menia v rozsahu od očakávaných bu-

dúcich výdavkov, spojených so starnutím obyvateľstva, až

po prítomnosť podmienených záväzkov, akými sú štátne

záruky a explicitné a implicitné záväzky v projektoch ve-

rejno-súkromného partnerstva alebo vo finančnom sektore.

Predkladaná záverečná správa vychádza zo spoločnej zá-

verečnej správy.¹⁾Hlavnú časť tvoria spoločné zistenia, de-

finované na základe širšej perspektívy šiestich samostat-

ných správ, participujúcich NKI; v obdobnej štruktúre sú

spracované aj zistenia NKÚ SR za Slovensko.

¹⁾Underlying Risks to Sustainable Public Finances: https://www.eca.europa.eu/sites/cc/en/Pages/ReportsOfWorkingGroups.aspx

| 5

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

1

CIEĽ KONTROLNEJ AKCIE

Účelom kontrolnej akcie bolo – preveriť zásadné riziká udržateľnosti verejných financií v SR a v ďalších štátoch

Európskej únie, ktorých najvyššie kontrolné inštitúcie sa zúčastnili kontroly a na základe parciálnych výsledkov definovať

spoločné zistenia.

Predmetom kontroly bolo – pod vedením NKI Švédska a v zmysle spoločného prístupu zúčastnených štátov

identifikovať riziká na základe odporúčaní medzinárodných organizácií a vyhodnotiť úspešnosť opatrení na elimináciu

identifikovaných rizík.

2

RÁMEC KONTROLNEJ AKCIE

Paralelná kontrola bola organizovaná pod záštitou Ne- Jednotlivé participujúce krajiny sa zaviazali na základe svo-

tworku, Kontaktného výboru pre kontrolu fiškálnej politiky, jich národných kontrol/auditov vypracovať Správu za kra-

ktorému predsedá NKI Fínska. Do medzinárodnej kontroly jinu. Vzhľadom na rozdiely v kontrolnej pôsobnosti a odliš-

sa aktívne zapojilo šesť najvyšších kontrolných inštitúcií. nosti jednotlivých štátov, mohla každá NKI vypracovať

Pod vedením NKI Švédska to boli: NKI Fínska, Holandska, vlastný kontrolný postup aj vlastnú štruktúru Správy za kra-

Lotyšska, Portugalska a Slovenska. V pozícii pozorovateľa jinu, pričom kontrolovaným obdobím boli roky 2011 až

sa nachádzali NKI Bulharska, NKI Maďarska a Európsky 2015. Dôležité bolo dodržanie spoločného prístupu, aby

dvor audítorov.

Správa identifikovala zásadné riziká pre udržateľnosť verej-

ných financií a k ním príslušné vládne opatrenia, pričom

mali byť zrejmé odpovede na spoločné kontrolné otázky.

Spoločné kontrolné otázky:



Boli odporúčania Rady EÚ, MMF, OECD (a ostatných relevantných inštitúcií) naplnené vo vzťahu k zásadným

rizikám pre udržateľnosť verejných financií?

Napomohli príslušné opatrenia znížiť identifikované riziká?

NKI Švédska, na základe jednotlivých Správ zúčastnených Hodnotenie sa zameriava predovšetkým na opatrenia s do-

štátov a v spolupráci s týmito štátmi, vypracovala Spoločnú sahom na dlhodobú udržateľnosť verejných financií a ich

záverečnú správu, ktorá bola následne prezentovaná vplyv na identifikované riziká. Slovenský prístup rozširuje

a schválená na stretnutí Kontaktného výboru na jeseň spoločný prístup ku kontrole, a to o použitie merateľných

2017. Ostatné výstupy z kontroly boli na zvážení jednotli- ukazovateľov pri hodnotení opatrení.

vých zúčastnených NKI. NKÚ SR vypracoval okrem svojej

Slovensko, ako súčasť Európskej únie a Eurozóny, sa za-

Správy aj Záznam z kontroly, ktorý bol následne predlo-

viazalo koordinovať svoje verejné politiky v súlade s celoe-

žený kontrolovanému subjektu – Ministerstvu financií Slo-

urópskou prorastovou stratégiou Európa 2020. Plnenie ná-

venskej republiky, ako orgánu zodpovednému za vypraco-

rodných cieľov tejto stratégie je súčasťou Národného pro-

vanie Národného programu reforiem a ďalších dokumentov

gramu reforiem, ktorý sumarizuje verejné politiky smeru-

súvisiacich s národnou časťou európskeho semestra.

júce k naplneniu národných cieľov v podobe merateľných

Metodika, program a postup kontroly vychádzali zo záverov ukazovateľov.

diskusií zástupcov štátov zapojených do kontroly. Takto

Výdavky na verejné politiky na nasledujúce tri roky predsta-

vznikol spoločný prístup ku kontrole, ktorého cieľom bolo

vuje rozpočet verejnej správy, pozostávajúci zo štátneho

zodpovedať na spoločné kontrolné otázky, a to tak

rozpočtu a z rozpočtov ostatných subjektov verejnej

v Správe za krajinu, ako aj v Spoločnej záverečnej správe.

správy. Na Slovensku funguje programové rozpočtovanie,

Spoločný prístup ku kontrole bol zameraný na identifikáciu v rámci ktorého sú rozpočtové výdavky klasifikované do

zásadných rizík pre udržateľnosť verejných financií, a to konkrétnych programov. Jednotlivé programy majú defino-

prostredníctvom analýzy odporúčaní od medzinárodných vané ukazovatele a správa o ich plnení je prílohou závereč-

inštitúcií (Rada EÚ/EK, OECD, MMF, ... ), a na hodnotenie ného účtu gestorskej kapitoly.

opatrení vlády v identifikovaných rizikových oblastiach.

| 6

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Identifikované vládne opatrenia v rámci rizikových oblastí, so skutočným prínosom a prípadné odlíšenie vplyvov von-

na ktoré poukazujú odporúčania inštitúcií, sú hodnotené na kajšieho prostredia a opatrení na elimináciu rizík, presahuje

základe dekompozície ukazovateľov stratégie EU2020, zameranie a možnosti kontrolnej skupiny.

definovaných v NPR, ako aj ukazovateľov programového

Vyhodnotenie je doplnené hodnotiacou tabuľkou, ktorá su-

rozpočtovania, ktoré sú ešte doplnené niektorými ďalšími

marizuje hodnotenia príslušných rizikových oblastí rozdele-

ukazovateľmi. Spoločný prístup bol zameraný na hodnote-

ných podľa rizík a ukazovateľov. Tabuľka poskytuje pre-

nie len tých vládnych opatrení, pri ktorých sa očakáva do-

hľad odpovedí na druhú kontrolnú otázku, či napomohli

sah na dlhodobú udržateľnosť verejných financií. Hodno-

opatrenia znížiť identifikované riziká, pričom nekvantifikuje

tené boli preto len vybrané opatrenia s ohľadom na ich

ich dosah. Navyše, pre úplnosť je doplnená hodnotením

predpokladaný dosah, a to z hľadiska udržateľnosti verej-

jednotlivých rizikových oblastí zo strany EK, na základe ňou

ných financií, aj z fiškálneho a makroekonomického hľa-

vydávaných správ o krajine, posúdení odporúčaní pre jed-

diska.

notlivé krajiny a príslušné roky.

Kontrolná skupina NKÚ SR pri analýze a hodnotení vlád-

Zapojené NKI vychádzali zo spoločného prístupu ku kon-

nych opatrení, rovnako ako pri výbere vhodných merateľ-

trole, pričom si ho mohli flexibilne prispôsobiť podľa svojej

ných ukazovateľov, vychádzala: (1) z vládnych materiálov,

kontrolnej pôsobnosti a národných špecifík. Napríklad nie-

hodnotení, analýz, správ, akčných plánov atď.; (2) z roz-

ktoré NKI predĺžili kontrolované obdobie, aby získali väčšiu

počtov, záverečných účtov a programového rozpočtovania;

vzorku odporúčaní. Nasledujúca tabuľka sumarizuje hlavné

(3) zo záverov predchádzajúcich kontrol; (4) z ostatných

odchýlky od spoločného prístupu ku kontrole.

dostupných dokumentov (správy EDA, ECB, RRZ, atď.); (5)

z rozhovorov na Ministerstve financií (IFP), RRZ, na Minis-

terstve školstva, vedy, výskumu a športu (IVP) a na Štatis-

tickom úrade. Hodnotenie, či deklarovaný prínos je totožný

Tabuľka č. 1: Hlavné odchýlky od spoločného prístupu ku kontrole

Kontrolná inštitúcia

Kontrolované obdobie

Hlavné odchýlky

Prípadové štúdie hodnotiace účinnosť pripravovaných

vládnych opatrení

Národný kontrolný úrad Fínska

2012 – 2016

Hodnotenie účinnosti vládnych opatrení bolo založené

na vlastnom vládnom vyhodnocovaní

Prípadová štúdia hodnotiaca účinnosť opatrení na boj so

šedou ekonomikou

Holandský dvor audítorov

2011 – 2016

2011 – 2015

Štátny kontrolný úrad Lotyšska

Zahrnuté zistenia z predchádzajúcich kontrol implemen-

tácie portugalského programu hospodárskej a finančnej

pomoci

Portugalský účtovný dvor

2011 – 2015

Použitie národných kľúčových ukazovateľov pri hodno-

tení úrovne eliminácie rizík prostredníctvom vládnych

opatrení

Kontrola účinnosti vládnych reforiem nebola uskutoč-

nená, bude predmetom následnej kontroly

Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky

Švédsky národný kontrolný úrad

2011 – 2015

3

SPOLOČNÉ ZISTENIA Z MEDZINÁRODNEJ PARALELNEJ KONTROLY

Pracovná skupina v rámci paralelnej kontroly zistila, že aj

3.1

KRAJINY

CHARAKTER ODPORÚČANÍ PRE JEDNOTLIVÉ

napriek veľkému pokrytiu verejných politík v jednotlivých

odporúčaniach, tieto odporúčania sa približujú či až prekrý-

vajú. Slovensko dostalo napríklad v oblasti daní odporúča-

nia od všetkých troch organizácií, zamerané na zlepšenie

správy a výberu daní. To predznamenáva, že medziná-

rodné organizácie poukázali na relevantné oblasti alebo od-

porúčania reagujú na problematiku, ohľadom ktorej sa ve-

die debata na národnej úrovni. Vo všeobecnosti možno po-

vedať, že medzinárodný pohľad na hospodársku politiku, aj

keď odporúčania nie sú záväzné, vytvára priestor pre ná-

rodné vlády na zdieľanie skúseností a zlepšenie vlastných

politík.

Odporúčania medzinárodných inštitúcií pre národné auto-

rity jednotlivých krajín pokrývajú široký rozsah oblastí hos-

podárskej politiky. Na jednej strane sú odporúčania európ-

skeho semestra zamerané na fiškálnu politiku spadajúcu

pod Pakt stability a rastu (SGP), štrukturálne politiky navia-

zané na stratégiu Európa 2020 a postup pri makroekono-

mickej nerovnováhe (MIP); na druhej strane sú odporúča-

nia MMF a OECD, ktoré sa v prípade MMF zameriavajú na

finančnú stabilitu a pri OECD sledujú verejné politiky s po-

tenciálom zlepšiť výkon ekonomiky v dlhodobom horizonte.

| 7

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Široká medzinárodná perspektíva dáva národným vládam opatrení a odporúčaní pre jednotlivé krajiny, je náročné roz-

možnosť porovnať svoje politiky, ale aj učiť sa z poznatkov hodnúť, či vládna uskutočnila opatrenia ako reakciu na od-

a odporúčaní týchto renomovaných nadnárodných inštitú- porúčania alebo či by ich uskutočnila tak či tak. Navyše,

cií, čo môže viesť k lepším vlastným politikám. Medziná- odporúčania, najmä tie v rámci európskeho semestra,

rodné organizácie zhromaždili množstvo poznatkov, pri- vznikajú v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi a ďalšími

čom robili medzinárodné porovnania a zdieľali dobrú prax. zainteresovanými stranami, prípadne môžu odzrkadľovať

Tieto organizácie v niektorých prípadoch spochybňujú ná- debatu na národnej úrovni. Posledné reformy európskeho

rodné politiky, poskytujú odlišné pohľady, no tým aj príleži- semestra boli zamerané na posilnenie dialógu o politikách

tosti na prehodnotenie národných politík, ktoré sa môžu po- na národnej úrovni (medzi vládami, parlamentmi a sociál-

važovať za samozrejmé, alebo za jediné možné riešenie.

nymi partnermi). Spoločným zistením kontroly je fakt, že

vlády majú sklon nasledovať odporúčania v primeranom

rozsahu.

3.2 IDENTIFIKOVANÉ RIZIKÁ UDRŽATEĽNOSTI

Existuje aj viacero príkladov nesúladu. V niekoľkých prípa-

doch použili národné vlády alternatívne riešenia na rovnaký

problém. V ďalších prípadoch neboli podniknuté žiadne

kroky a nebolo poskytnuté vysvetlenie, prečo sa príslušné

odporúčanie neberie do úvahy. Možno poznamenať, že

vlády by mali svojim národným parlamentom poskytnúť pat-

ričné vysvetlenie, ak sa rozhodnú nenadväzovať na určité

odporúčania. Pravidlá týkajúce sa európskeho semestra

tiež stanovujú, že národné parlamenty v ňom zohrávajú ur-

čitú úlohu.

Riziká pre udržateľnosť verejných financií sa môžu vzťaho-

vať na dlhodobú solventnosť verejného sektora, no rovnako

sa môžu týkať krátkodobých rizík s potenciálom ovplyvniť

schopnosť verejného sektora, aby plnil záväzky počas

veľmi dlhého obdobia. Vo všeobecnosti je ťažké určiť hra-

nicu medzi oblasťou fiškálnej udržateľnosti a hospodárskou

politikou, na čo nadväzuje spoločné zistenie na základe

analýzy odporúčaní pre jednotlivé štáty, podľa ktorého sú

riziká pre fiškálnu udržateľnosť vzájomne prepojené. Opat-

renia zamerané na riešenie krátkodobých výziev môžu byť

súčasne v konflikte s opatreniami zameranými na dlhodobú

(fiškálnu) udržateľnosť.

Portugalsko bolo štátom, ktorý v najväčšej miere dodržiaval

odporúčania v porovnaní s ostatnými štátmi paralelného

auditu. Táto krajina bola osobitne zasiahnutá hospodár-

skou krízou a následne podliehala prísnym podmienkam,

ako aj komplexnému prístupu programu hospodárskej a fi-

nančnej pomoci (EFAP).

Všetkých šesť štátov, zapojených do paralelnej kontroly,

čelilo výzvam v oblasti fiškálnej udržateľnosti, pričom pod-

stata týchto výziev sa medzi krajinami líši. Spoločné ziste-

nie (podľa napr. NKI Fínska) je, že riziká udržateľnosti vy-

plývajú zo súčasnej nerovnováhy medzi verejnými príjmami

a výdavkami aj z očakávaného nárastu výdavkov spoje- 3.4

ÚČINNOSŤ VLÁDNYCH OPATRENÍ

ných so starnutím obyvateľstva. Toto v spojitosti s poma-

Hodnotenie účinnosti vládnych opatrení v reakcii na rôzne

odporúčania je bezpochyby citlivou záležitosťou. Kon-

krétna otázka, na ktorú sa jednotlivé NKI, v rámci spoloč-

lým rastom vytvára ťažkú situáciu, keďže konsolidačné úsi-

lie môže mať nepriaznivý vplyv na hospodársky rast.

Dôchodkové systémy, ktoré nie sú dlhodobo udržateľné, ného prístupu ku kontrole, snažili zodpovedať, bola: „Napo-

boli identifikované ako riziko takmer vo všetkých krajinách. mohli príslušné opatrenia znížiť identifikované riziká?“ NKI,

Okrem zjavných obáv, s ohľadom na výdavky súvisiace so zapojené do kontroly, riešili túto otázku veľmi odlišne,

starnutím, identifikovali niektoré NKI riziká z takých pod- a preto sa aj odpovede výrazne odlišujú, takže je náročné

mienených záväzkov, akými sú štátne záruky a explicitné vyvodenie spoločných záverov.

a implicitné záväzky v projektoch verejno-súkromného

NKI Fínska si vybrala jednu novú a jednu zatiaľ neimple-

partnerstva alebo vo finančnom sektore. NKI Lotyšska, Por-

mentovanú reformu ako prípadovú štúdiu (Dôchodková re-

tugalska a Slovenska identifikovali aj potrebu zlepšenia vý-

forma 2017 a Reforma zdravotného a sociálneho zabezpe-

beru daní v záujme zabezpečenia zdrojov pre budúce vý-

čenia a reforma samosprávy; plánované na rok 2019) a vy-

davky. NKI Holandska a Švédska identifikovali zraniteľnosti

hodnotila pravdepodobnosť pozitívnych vplyvov reformy na

spôsobené neudržateľným rastom zadlženia domácností,

fiškálnu udržateľnosť v budúcnosti (ex ante). Prístup uká-

spojeného s bývaním, vrátane viacerých obdobných vý-

zal, okrem iného, význam transparentného hodnotenia

ziev, ktorým čelia uvedené štáty.

vplyvov a analýz citlivosti.

NKI Holandska popísala rôzne vládne nástroje na hodno-

tenie účinnosti verejných politík a zistila, že jednotlivé opat-

renia sa nevyhodnocujú samostatne.

3.3

REAKCIA VLÁD NA ODPORÚČANIA PRE

JEDNOTLIVÉ KRAJINY

Odporúčania Rady EÚ, MMF a OECD nie sú vo väčšine

prípadov záväzné, s výnimkou prijatých v rámci mechaniz-

mov finančnej pomoci (prípad Portugalska v rokoch 2011

až 2014). Keďže väčšinu času neexistuje jasné prepojenie

| 8

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Aj NKI Lotyšska vykonala prípadovú štúdiu a zistila, že

konkrétne opatrenia na boj so šedou ekonomikou nie sú

systematicky a efektívne organizované vládou, a že exis-

tuje nedostatok účinnej daňovej politiky a priestor na zlep-

šenie výberu daní.

3.5

VEREJNÁ DOSTUPNOSŤ A PROCESY

Spoločným zistením v oblasti procesov je výrazný rozdiel

medzi postupmi naviazanými na odporúčania európskeho

semestra a odporúčaniami vydanými MMF a OECD. Počas

procesu európskeho semestra by vlády mali konzultovať

zainteresované strany, vrátane národných parlamentov, aj

keď konzultácie a zapojenie národných parlamentov je

v každom štáte iné.

Zistenia NKI Portugalska vychádzajú z troch predchádza-

júcich kontrol a ukazujú, že cieľový deficit centrálnej vlády

bol dosiahnutý aj napriek nedostatku systematického prí-

stupu v zmysle štrukturálnych a trvalých zmien. Postupy

monitorovania rozpočtovej transparentnosti sa zlepšili a bol

dosiahnutý aj čiastočný pokrok vo verejnej správe, zdravot-

níctve a vzdelávaní.

Niekoľko príkladov ukazuje, že národné parlamenty sú do

procesu zapojené len čiastočne; vlády si samy určujú, ako

budú reagovať na jednotlivé odporúčania. Priebeh procesu,

pri ktorom sú opatrenia analyzované a hodnotené, nie je vo

všeobecnosti jednoznačný. Existujú však aj príklady plného

zapojenia parlamentu do všetkých častí európskeho se-

mestra, vrátane implementácie odporúčaní. Táto situácia

môže odrážať fakt, že národné parlamenty hrajú viac alebo

menej významnú úlohu pri definovaní národných politík, ob-

zvlášť v rámci rozpočtového procesu.

NKI Švédska sa rozhodla v tejto fáze nehodnotiť účinnosť

vládnych opatrení vo vzťahu k odporúčaniam pre jednotlivé

krajiny. Namiesto toho plánuje vykonať samostatnú výkon-

nostnú kontrolu účinnosti dohľadu politiky obozretnosti na

makroúrovni (effectiveness of macroprudential supervi-

sion), čo bola dôležitá oblasť, na ktorú sa vzťahovali odpo-

rúčania.

Rôzne príklady a zistenia NKI, zapojených do paralelnej

kontroly, ukazujú, že verejné šírenie informácií a diskusia,

ohľadom zaslaných odporúčaní, predstavujú významnú sú-

časť mnohostranného dohľadu. Zostavením prehľadu od-

porúčaní pre jednotlivé krajiny za obdobie piatich rokov

a analýzou reakcie vlády na tieto odporúčania sa každá zú-

častnená kontrolná inštitúcia stala súčasťou tohto procesu.

4

ZISTENIA A ZÁVERY ZA SLOVENSKÚ REPUBLIKU

Odporúčania týkajúce sa dôchodkového zabezpečenia

boli zamerané: (1) na posilnenie dlhodobej udržateľnosti

verejných financií, a to ďalšou úpravou priebežne financo-

vaného dôchodkového piliera, najmä zmenou mechanizmu

indexácie, priamym prepojením zákonného veku odchodu

do dôchodku so strednou dĺžkou života a zavedením fak-

tora udržateľnosti do vzorca na výpočet dôchodku, v kto-

rom sa premietne demografická zmena; (2) na zabezpeče-

nie stability a životaschopnosti kapitalizačného piliera; (3)

na zlepšenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií, a

to znížením medzery financovania vo verejnom dôchodko-

vom systéme pri súčasnom zabezpečení primeraných dô-

chodkov.

4.1

PREHĽAD ODPORÚČANÍ A IDENTIFIKOVANÉ

RIZIKÁ PRE DLHODOBÚ UDRŽATEĽNOSŤ

Kontrolná skupina NKÚ SR, na základe analýzy odporú-

čaní, identifikovala celkovo sedem rizikových oblastí pre

strednodobú a dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

Samostatnú časť predstavuje fiškálna konsolidácia, ktorá

spadá pod Pakt stability a rastu. Ostatné riziká sa týkajú

štrukturálnych politík, pričom dve sú naviazané na starnutie

obyvateľstva (dôchodky a zdravotníctvo), dve na ľudský ka-

pitál (vzdelávanie a trh práce) a dve na slovenské špecifiká

(daňová disciplína a integrácia rómskej komunity).

Odporúčania medzinárodných organizácií v oblasti fiškál-

nej konsolidácie boli zamerané: (1) na zníženie deficitu

pod 3 % HDP v roku 2013, v rámci procedúry nadmerného

deficitu; (2) dosiahnutie strednodobého cieľa pokračovaním

v štrukturálnych úpravách na referenčnej úrovni 0,5 %

HDP, po ukončení procedúry nadmerného deficitu; (3) na

vytvorenie fiškálnej rady; (4) na zavedenie záväzných a vy-

nútiteľných viacročných výdavkových stropov; (5) na vytvo-

renie priestoru na fungovanie automatických stabilizátorov.

Slovensko prijalo odporúčania zamerané na zlepšenie dl-

hodobej udržateľnosť verejných financií v oblasti zdravot-

níctva, a to prostredníctvom zvýšenia nákladovej účinnosti

sektora zdravotnej starostlivosti, najmä racionalizáciou ne-

mocničnej starostlivosti a riadenia, ako aj posilnením pri-

márnej starostlivosti. Medzi zásadné riziká zdravotníctva vo

vzťahu k udržateľnosti verejných financií patria: (1) nákla-

dovosť sektora zdravotnej starostlivosti, najmä nemocnič-

nej, primárnej a dlhodobej starostlivosti; (2) dostupnosť

a kvalita zdravotnej starostlivosti pre všetky skupiny obyva-

teľstva; (3) zadlžovanie zdravotníctva.

| 9

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Odporúčania v oblasti správy a výberu daní sa sústredili:

(1) na zvýšenie daňovej disciplíny a výberu daní, najmä

zlepšením efektívnosti výberu DPH; (2) na zlepšenie efek-

tívnosti daňovej správy, vrátane posilnenia analytických

a auditových kapacít; (3) na prepojenie zdaňovania nehnu-

teľností s ich trhovou hodnotou; (4) na zvýšenie príjmov

z environmentálnych daní.

4.2

OPATRENIA A ICH ÚČINNOSŤ

Prehľad identifikovaných rizikových oblastí, k nim prislú-

chajúcich rizík a zodpovedajúcich kľúčových ukazovateľov,

poskytuje nasledujúca tabuľka, pričom posledné dva stĺpce

udávajú semaforové hodnotenie EK a NKÚ SR jednotlivých

rizík.

Oblasť fiškálnej konsolidácie predstavuje riziká, ktoré sa

počas kontrolovaného obdobia rokov 2011 až 2015 poda-

rilo prostredníctvom opatrení a priaznivého hospodárskeho

vývoja eliminovať najviac. Po dosiahnutí cieľa – deficit pod

3 % HDP v roku 2013, sa konsolidačné úsilie spomalilo

a dosiahnutie MTO sa odsunulo mimo kontrolované obdo-

bie pri dodržaní odporúčanej referenčnej úrovne konsoli-

dačného úsilia. Počas kontrolovaného obdobia bol prijatý

zákon o rozpočtovej zodpovednosti a bola vytvorená fiš-

kálna rada, no nepodarilo sa zaviesť viacročné záväzné

a vynútiteľné výdavkové stropy.

Pri vzdelávaní odporúčali medzinárodné organizácie Slo-

vensku zamerať sa predovšetkým na dve zásadné oblasti

– (1) kvalitu vzdelávania a (2) prepojenie vzdelávania a trhu

práce. Odporúčania týkajúce sa kvality vzdelávania boli za-

merané na všetky úrovne vzdelávania od predprimárneho

až po vysokoškolské. Do tejto časti patrí aj zameranie na

budúcich učiteľov a zatraktívnenie učiteľstva ako profesie,

vrátane zvyšovania platov učiteľov a zodpovedajúcich

štrukturálnych reforiem. Prepojenie vzdelávania a trhu

práce je odporúčané v dvoch rovinách: (a) tvorba študij-

ných programov orientovaných na výkon povolania; (b) po-

skytovanie praktickej výučby priamo v podnikoch.

Dôchodky a nastavenie dôchodkového systému boli, s pri-

hliadnutím na očakávaný demografický vývoj na Sloven-

sku, asi najzásadnejším dlhodobým rizikom pre udržateľ-

nosť verejných financií. Prostredníctvom reformy dôchod-

kového systému sa nastavili dôchodkové piliere smerom

k dlhodobej udržateľnosti a výdavky na dôchodky by mali

mierne klesať približne do roku 2030. Z toho vyplýva, že

príslušné opatrenia znižujú identifikované riziká približne do

uvedeného roku, pretože potom by výdavky na dôchodky

mali začať opäť rásť, najmä vplyvom rastúceho indexu zá-

vislosti. Predpokladaný nárast dôchodkových výdavkov na

Slovensku do roku 2060 by mal byť jeden z najvyšších

v EÚ a mal by byť spôsobený najmä starnutím obyvateľstva

a nízkou mierou pôrodnosti.

Slovensko prijalo odporúčania v oblasti trhu práce, zame-

rané predovšetkým na služby zamestnanosti, konkrétne na

oblasť aktívnych opatrení/politík na trhu práce (AOTP) a na

poradenstvo. Opatrenia v oblasti AOTP by mali byť zame-

rané – na dlhodobo nezamestnaných, na mladých a na mo-

bilitu pracovnej sily. Verejné služby zamestnanosti by mali

prejsť reorganizáciou smerom k poradenstvu a podpore

adresnosti AOTP. Medzi opakujúce sa odporúčanie možno

zaradiť podporu návratu do práce po rodičovskej dovo-

lenke, prostredníctvom zlepšenia dostupnosti zariadení

starostlivosti o deti v predškolskom veku.

Jedno zo zásadných a čiastočne skrytých rizík pre udrža-

teľnosť verejných financií na Slovensku predstavujú prí-

slušníci rómskej národnostnej menšiny²⁾a ich začleňova-

nie. Rómovia totiž predstavujú najpočetnejšiu menšinu

v Európskej únii. Začleňovanie rómskej populácie je tak

výzvou pre všetky krajiny, v ktorých sa nachádza táto men-

šina. Rómska menšina predstavuje vyše 9 % obyvateľov

Slovenskej republiky, odhadom 440 tis. obyvateľov.³⁾Slo-

vensko prijalo v oblasti začleňovania rómskej populácie od-

porúčania vo všetkých relevantných oblastiach – vzdeláva-

nie, zamestnanosť, zdravie, bývanie, finančné začlenenie

a nediskriminácia, vrátane prístupov k väčšinovej spoloč-

nosti (integrácia prostredníctvom komunikácie).

V dlhodobom horizonte sa má zhoršovať aj primeranosť

dôchodkov, a to napriek súčasnej relatívne lepšej pozícií.

Do roku 2060 sa má pomer dávok (priemerné dôchodkové

dávky delené priemernou hrubou mzdou), podľa očaká-

vaní, na Slovensku zhoršiť viac než v EÚ. Je to spôsobené

skutočnosťou, že súčasná zákonná indexácia dôchodkov

stanovuje nižšiu mieru rastu priemerného dôchodku, než je

očakávaný rast priemernej hrubej mzdy.

Zdravotníctvo je druhou rizikovou oblasťou previazanou

so starnutím obyvateľstva. Slovenské zdravotníctvo vyka-

zovalo počas kontrolovaného obdobia výrazné rezervy

a naďalej čelí problémom dlhodobej udržateľnosti. Verejné

výdavky na zdravotníctvo sú síce vyššie ako priemer V3,

ale nedosahujú úroveň priemeru OECD. Vo vzťahu k vý-

sledkovým ukazovateľom, ktoré sú pod priemerom V3,

EÚ 28 i OECD, sa efektívnosť slovenského zdravotníctva

²⁾Podľa Rady Európy sa pomenovanie „Róm“ vzťahuje na Ró-

mov, Sintov, Kalé a príbuzné skupiny v Európe, vrátane kočov-

níkov a východných národov (Dómovia a Lomovia), a zahŕňa

rôznorodé skupiny, medzi nimi aj osoby, ktoré samy seba ozna-

čujú ako Cigáni.

³⁾http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_coun-

try_factsheets_2014/slovakia_en.pdf

| 10

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

dlhodobo pohybuje pod priemerom týchto krajín. Na uve- nárast o 28,7 %. V roku 2011 bol rozdiel miezd učiteľov

dený vývoj bude nepriaznivo pôsobiť predpokladané zvyšo- a priemernej mzdy 13 eur, pričom sa do roku 2015 zvýšil

vanie nákladov súvisiacich so starnutím obyvateľstva.

viac než 10-násobne, na hodnotu 146 eur. Priemerný me-

dziročný rast miezd učiteľov predbiehal rast miezd v hos-

podárstve, a to nominálne aj reálne. Každý rok počas kon-

trolovaného obdobia vzrástli reálne mzdy učiteľom

o 3,6 p. b. viac ako zamestnancom v hospodárstve.

Pokrok v oblasti elektronizácie zdravotníctva a zavádzania

systému platieb na základe skupín diagnóz (DRG) bol po-

malý. Parciálne zlepšenie dosiahlo zdravotníctvo v Očaká-

vanej dĺžke zdravého života pri narodení, ktorá medziročne

rástla a približovala sa priemeru V3 aj EÚ 28. Opatrenia Trh práce je miestom, kde obyvatelia krajiny využívajú svoj

vlády SR, ktoré sa nachádzajú v rôznych štádiách imple- ľudský kapitál. Napomôcť by im v tom mali najmä aktívne

mentácie, vytvorili predpoklady na zlepšenie nákladovej opatrenia na trhu práce a efektívnosť úradov práce, ktoré

efektívnosti do roku 2020.

im ju sprostredkovávajú.

Výber daní a nadväzujúca daňová disciplína dosiahli po- Počas kontrolovaného obdobia sa zmenila štruktúra a za-

čas kontrolovaného obdobia svoje dno. Medzera výberu meranie AOTP, a to s väčším dôrazom na tréning a vzde-

DPH bola takmer 40 %. Prostredníctvom akčného plánu lávanie, a rovnako aj na ostatné AOTP, zamerané na zvý-

boja proti daňovým podvodom a ďalšími opatreniami sa po- šenie zamestnanosti a zníženie nezamestnanosti, zvlášť

darilo zlepšiť daňovú disciplínu a výber daní. Podľa od- s dôrazom na znevýhodnené skupiny UoZ. Adresnosť

hadu Inštitútu finančnej politiky MF SR, vyššia efektivita vý- a prehľadnosť AOTP sa zlepšila, no ich prínos k šanci za-

beru DPH v porovnaní s rokom 2012 priniesla do rozpočtu mestnať sa je pre ťažšie zamestnateľné skupiny (nízkokva-

dodatočné príjmy vo výške 248 mil. eur v roku 2013, 650 lifikovaní, dlhodobo nezamestnaní) relatívne nízky a v eli-

mil. eur v roku 2014 a v roku 2015 dodatočných 744 mil. minácií tohto rizika stále existujú rezervy. Pretrvávajú aj ri-

eur. V tomto období sa predpokladá nárast efektívnej da- ziká spojené so stratou pracovných návykov u dlhodobo

ňovej sadzby DPH z 12,6 % v roku 2012 na 14,5 % v roku nezamestnaných a oslabením vôle vzdelávať sa u nízko

2015, čo predstavuje nárast o 15,1 %. Zvýšenie efektivity vzdelaných UoZ a tým pre zvýšenie ich šance zamestnať

výberu však nemožno v plnej miere pripísať implementácii sa.

akčného plánu boja proti daňovým únikom.

Reforma úradov práce bola v zmysle odporúčaní zameraná

Zlepšenie efektívnosti daňovej správy bolo čiastočne ús- na proklietský prístup a sprostredkovanie prostredníctvom

pešné. Dokladujú zo aj predošlé kontroly NKÚ SR, no po- vytvorenia kontaktného miesta (one stop shop). Počet

čas kontrolovaného obdobia sa nepodarilo posilniť analy- klientov na jedného zamestnanca poklesol na jednu tre-

tické kapacity finančnej správy v zmysle odporúčaní. Pre- tinu; v roku 2015 pripadalo na jedného zamestnanca 153

pojenie zdaňovania nehnuteľností s ich trhovou hodnotou UoZ. Podiel sprostredkovaných zamestnaní na vyradených

nebolo počas kontrolovaného obdobia zavedené do praxe, UoZ stúpol z úrovne 11,4 % v roku 2013 na 23,4 % v roku

a nepodarilo sa významne zvýšiť ani príjmy z environmen- 2015. Rozloženie záťaže medzi úradmi práce je regionálne

tálnych daní.

nevyrovnané a existuje priestor na ďalší pokrok v individu-

alizácii prístupu, a to tak v prípade regiónov s vysokou ne-

zamestnanosťou, ako aj v oblasti špecializovaného pora-

denstva. V oblasti prechodu na trh práce po materskej/ro-

dičovskej dovolenke a spájania pracovného a rodinného ži-

vota je potrebný vyvážený prístup smerom k podpore pô-

rodnosti, a tým aj k riadeniu najzásadnejšieho rizika pre dl-

hodobú udržateľnosť v podobe demografického vývoja.

Vzdelávanie je fundamentom rozvoja ľudského kapitálu.

Rizikami sú na Slovensku najmä veková štruktúra učiteľov,

ktorá sa počas kontrolovaného obdobia posunula v pro-

spech starších učiteľov, výsledky vzdelávania a štruktúra

absolventov, do ktorej zmeny bolo investované veľké úsilie,

no ktorého výsledky však vzhľadom na oneskorenie efek-

tov nie je možné jednoznačne zhodnotiť.

Čiastočne skrytým rizikom (pozitívnym aj negatívnym) pre

udržateľnosť verejných financií je integrácia rómskej po-

pulácie. V prípade úspešnej eliminácie identifikovaných ri-

zík a zmeny v demografickom správaní predstavuje táto

národnostná menšina ďalší zdroj potenciálneho rastu slo-

venského hospodárstva. Počas kontrolovaného obdobia sa

podarilo znížiť riziká najmä v oblasti vzdelávania rómskej

populácie s dôrazom na školstvo a predškolskú výchovu.

Z dlhodobého hľadiska je to spôsob ako prerušiť kruh mul-

tidimenzionálneho vylúčenia. Deti z MRK získajú v predpri-

márnom vzdelávaní sadu schopností a zručností (správa-

nie sa v inom kultúrnom prostredí, porozumenie sloven-

skému jazyku, hygienické návyky), ktorá im dáva možnosť

Podľa výsledkov testovania PISA, študenti sa od roku 2009

zhoršili vo všetkých oblastiach. Schopnosti študentov sa

medzi rokmi 2009 a 2015 najviac zhoršili v prírodovednej

gramotnosti (o 29 bodov), pričom relatívne lepšie je na tom

čitateľská gramotnosť (24 bodov) a matematická gramot-

nosť (21 bodov). Cieľ do roku 2020 je pre index výsledkov

505 bodov. Jeho dosiahnutie je veľkou výzvou slovenského

školstva, pretože je potrebné posunúť sa z aktuálnej hod-

noty 463 bodov.

Počas kontrolovaného obdobia (2011 až 2015) vzrástla

priemerná mzda pedagogických zamestnancov zo sumy

799 eur o 230 eur, na hodnotu 1029 eur, čo predstavuje

| 11

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

úspešne pokračovať v ďalšom vzdelávaní a v presadzo- Odporúčania medzinárodných organizácií boli implemento-

vaní na trhu práce. Následne si začlenený vzdelaný Róm vané do opatrení. Počas kontrolného obdobia tieto opatre-

ľahšie nájde prácu, chápe význam zdravia v živote, má zá- nia napomohli znížiť identifikované riziká. Ako pomohli zní-

ujem o dôstojné bývanie, využíva finančné služby a väčši- žiť tieto riziká, je ťažko kvantifikovateľné vzhľadom na chro-

nové obyvateľstvo ho berie ako seberovného. Investície do nický nedostatok údajov spojených s rómskom menšinou.

vzdelávania sú považované za fiškálne chytré (fiscaly NKÚ SR je presvedčený, že opatrenia sú nasmerované do

smart), pričom ich očakávaná návratnosť je v rozmedzí ich správnych oblastí, čo podporuje aj nedávna Osobitná

šesť až sedemnásť násobku.

správa EDA (14/2016).

Tabuľka č. 2: Identifikované rizikové oblasti, opatrenia a ich účinnosť

Hodnotenie⁴

EK

Hodnotenie⁵

NKÚ SR

Oblasť

Riziko

Ukazovateľ

Nadmerný deficit

Saldo verejnej správy

Konsolidačné úsilie

Fiškálna

konsolidácia

Rozpočtová zodpovednosť

Výdavkové stropy

Hrubý dlh verejnej správy

x

Automatické stabilizátory

Dôchodky a starnutie

Primerané dôchodky

Nákladová efektívnosť

x

nehodnotené

Saldo dôchodkového systému

Dôchodky

x

Výdavky

Roky zdravého života

Zdravotníctvo Dostupnosť a kvalita

Odvrátiteľná úmrtnosť

Zadlžovanie

Dlh nemocníc

Daňová disciplína

EDS jednotlivých daní

Dane

Efektívnosť výberu DPH

Medzera DPH

Zdanenie nehnuteľností podľa ceny

Veková štruktúra učiteľov

x

Priemerný vek

Vzdelávanie Výsledky študentov

Štruktúra absolventov

Testovanie PISA

x

Adresnosť AOTP

Šanca zamestnať sa

Počet klientov na zamestnanca

Trh práce

Efektívnosť úradov práce

Úspešnosť sprostredkovania

Návrat po rodičovskej

Vzdelávanie

Zamestnanosť

Zdravie

x

Rómovia

Bývanie

Nediskriminácia

⁴⁾Semaforové hodnotenie EK je spracované podľa hodnotení

uvedených v Správach o krajine za príslušné roky.

⁵⁾Semaforové hodnotenie NKÚ SR je spracované na základe

analýzy popísanej v národnej Správe za krajinu, pričom:

zelená: boli prijaté opatrenia, ktoré majú zásadný vplyv alebo

ktorých vplyv možno považovať za pozitívny z hľadiska dlhodo-

bej udržateľnosti verejných financií;

žltá: boli prijaté opatrenia, ktoré nemajú zásadný vplyv alebo

ktorých vplyv nie je výrazne pozitívny z hľadiska dlhodobej udr-

žateľnosti verejných financií;

červená: neboli prijaté opatrenia alebo opatrenia majú malý, či

nevýznamný vplyv na dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

| 12

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

Národný program reforiem predstavuje reakciu vlády na

4.3

VEREJNÁ DOSTUPNOSŤ A PROCESY

odporúčania, pričom jeho súčasťou je aj Akčný plán po-

drobnejšie rozpisujúci aktivity (vrátane zodpovedností) pre-

viazané na konkrétne odporúčania. NPR reaguje na všetky

odporúčania EK, vybrané odporúčania OECD sú súčasťou

analytických častí NPR. NPR vrátane akčného plánu kaž-

doročne schvaľuje vláda.

Slovensko v rámci stratégie EU2020, ako pokračovania Li-

sabonskej stratégie, nadväzuje na proces zverejňovania

Národného programu reforiem – implementačnej správy

reagujúcej na odporúčania Rady/Komisie. Európsky se-

mester predstavuje postup, v rámci ktorého dostávajú

členské štáty odporúčania pre jednotlivé krajiny. Okrem

týchto odporúčaní dostávajú štáty odporúčania aj iných

medzinárodných organizácií (MMF, OECD, WB) na zá-

klade členstva alebo na požiadanie.

Následný postup implementácie odporúčaní na prísluš-

ných ministerstvách hodnotí NPR prostredníctvom plnenia

úloh Akčného plánu v roku nasledujúcom po zaslaní rele-

vantných odporúčaní. Vyhodnotenie je súčasťou NPR

a s ním sa aj zverejňuje. V prípade nesúladu sa toto ob-

vykle priamo nekomentuje, uvádza sa skôr ako priestor pre

budúce podrobnejšie a presnejšie zameranie ďalších opat-

rení.

Odporúčania EK sú pravidelne zverejňované na internete

slovenskej vlády aj Komisie). Odporúčania OECD a MMF

zverejňujú príslušné organizácie na svojich stránkach,

no na rozdiel od odporúčaní v rámci európskeho semestra

nie sú prekladané do slovenčiny. Proces zverejňovania nie

je právne upravený, pričom odporúčania zverejňuje Úrad

vlády alebo Ministerstvo financií. Odporúčania sú zverejňo-

vané celé.

PODSTATNÉ ZISTENIA



Odporúčania zasielané štátom medzinárodnými inštitúciami sa vzájomne približujú až prekrývajú.

Riziká pre udržateľnosť verejných financií sú vzájomne prepojené. Opatrenia zamerané na krátkodobé výzvy môžu

byť súčasne v protiklade s opatreniami zameranými na dosiahnutie dlhodobej udržateľnosti.



Vo všeobecnosti nezáväzný charakter odporúčaní robí zložitým hodnotenie, či sú vládne opatrenia navrhované v nad-

väznosti na odporúčania, alebo by boli predložené tak či tak.

Existuje výrazný rozdiel medzi postupmi naviazanými na odporúčania európskeho semestra a odporúčaniami vyda-

nými MMF a OECD.



Verejné šírenie a diskusia ohľadom zaslaných odporúčaní predstavujú významnú súčasť mnohostranného dohľadu.

Odlíšenie vplyvu opatrení a ostatných faktorov je náročné, vo viacerých prípadoch nemožné.

NKÚ SR v zmysle spoločných kontrolných otázok konštatuje, že odporúčania vo vzťahu k zásadným rizikám pre udr-

žateľnosť verejných financií sa postupne plnia, príslušné opatrenia napomáhajú znižovať identifikované riziká.

5

TÍM KONTROLÓROV

Jadro kontrolnej skupiny tvorili dvaja kontrolóri. Jeden z od-

boru fiškálnej politiky a jeden z odboru analytického. Túto

dvojicu dopĺňali pri čiastkových stanoviskách kontrolóri

z uvedených dvoch odborov. Po administratívnej stránke

zabezpečoval podporu odbor medzinárodných vzťahov.

Členovia kontrolných skupín za jednotlivé NKI boli v neu-

stálom kontakte. Uskutočnili sa dve osobné stretnutia, na

začiatku a na konci kontroly, aj viacero videokonferencií

a množstvo emailových diskusií.

Zloženie kontrolných skupín ostatných participujúcich NKI

bolo obdobné ako v prípade NKÚ SR. Zväčša to boli men-

šie skupiny so zastúpením analytikov, kontrolórov fiškálnej

politiky a zástupcu z odboru medzinárodných vzťahov.

| 13

N A J V Y Š Š Í K O N T R O L N Ý Ú R A D S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y

ZÁVER

Kontrolou sa podarilo naplniť stanovené ciele. Na základe

zistení jednotlivých NKI bolo možné definovať spoločné

zistenia z medzinárodnej paralelnej kontroly. Odlišnosti

v prístupe ku kontrole medzi jednotlivými NKI neumožnili

porovnanie úspešnosti opatrení na elimináciu identifikova-

ných rizík a definovanie spoločných odporúčaní. Spolu-

práca NKI participujúcich na kontrole, vrátane Európskeho

dvoru audítorov z pozície pozorovateľa, bola veľmi podne-

tná, jej poznatky sa prejavia aj v iných kontrolách (napr.

NKI Švédska) alebo v procese plánovania kontrol

(NKÚ SR).

Účasť NKÚ SR v medzinárodnej paralelnej kontrole bola

prínosná navonok aj do vnútra úradu. Hodnotiť vplyv na

spoločnosť a verejné politiky je priskoro, no vplyv dovnútra

je hmatateľný už teraz, keďže závery kontroly poslúžili pri

tvorbe strategického plánu úradu aj pri definovaní oblastí

kontrol na nadchádzajúce roky.

KONTAKT

Najvyšší kontrolný úrad SR

Priemyselná 2

824 73 Bratislava

+421 2 501 14 451  info@nku.gov.sk

| 14