DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh zákona“) predkladá skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (NR SR) za hnutie OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽaNO-NOVA).
Ochrana detí a mladistvých pred rizikom závislosti na hazardných hrách, zamedzenie ľahkého prístupu k hazardným hrám alebo akéhokoľvek iného častého kontaktu s nimi, či snaha odstrániť nežiaduce vplyvy s tým spojené, sa dajú označiť za priority rezonujúce v dnešnej spoločnosti v súvislosti s problematikou hazardných hier. Návrh zákona je tiež reakciou na požiadavky verejnosti, ktorá v poslednom období úspešnými petíciami v Bratislave, Galante, Ružomberku, Levoči a ďalších mestách požaduje zákaz hazardu, prípadne si želá jeho obmedzenie.
Na základe poznatkov z praxe patria medzi hlavné ciele predkladaného návrhu zákona:
1)rozšíriť okruh hazardných hier, ktorých hranie sa bude môcť prostredníctvom všeobecne záväzného nariadenia obmedziť, o stávkové hry a určiť, že všeobecne záväzným nariadením sa bude môcť zakázať prevádzkovanie len niektorých hazardných hier (podľa súčasnej právnej úpravy je totiž možné zakázať prevádzkovanie buď všetkých alebo ani jednej z uvedených hazardných hier),
2)umožniť obyvateľom obce, aby prostredníctvom petície mohli namietať, že sa (i) hraním hazardných hier narúša verejný poriadok, ale aj to, že (ii) prevádzkovaním hazardných hier dochádza k podstatnému zásahu do záujmov obyvateľov obce (túto požiadavku odôvodňuje napr. rozsudok Súdneho dvora v spojených veciach C-72/10 a C-77/10, Costa a Cifone, [2012]),
3)opätovne priznať obci právomoc, aby mohla obmedziť alebo zakázať všetky zákonom vymedzené hazardné hry alebo len niektoré z nich aj bez toho, aby musela prijať v tejto veci podnet od obyvateľov obce prostredníctvom petície.
Návrh zákona vyvoláva pozitívne sociálne vplyvy spočívajúce v možnosti obcí a ich obyvateľov účinnejšie bojovať proti nežiaducim vplyvom spojeným s prevádzkovaním hazardných hier na ich území, čo však naopak zakladá negatívne vplyvy na verejný rozpočet a na podnikateľské prostredie. Návrh zákona však bude mať aj negatívne sociálne vplyvy. Návrh zákona nemá vplyv na životné prostredie ani na informatizáciu spoločnosti.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K bodu 1
Možnosť obce vydať všeobecne záväzné nariadenie v oblasti prevádzkovania hazardných hier bola do zákona č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“) zapracovaná prijatím novely zákona č. 439/2012 Z. z. účinnej od 1. januára 2013. Prax však ukazuje, že prijatá právna norma niekoľko nedostatkov, ktoré zabraňujú efektívnemu regulovaniu spoločenských vzťahov v oblasti hazardných hier, najmä ochranu detí a mladistvých pred vznikom závislosti na hazardných hrách a nelegálnej trestnej činnosti s tým súvisiacej.
Navrhovanou právnou úpravou sa upravuje prevádzkovanie hazardných hier, konkrétne sa rozširuje okruh hazardných hier, ktorých hranie sa bude môcť vo všeobecne záväznom nariadení obmedziť, o stávkové hry, t.j. hazardná hra podľa § 2 ods. 3 písm. c) zákona [podľa súčasnej právnej úpravy je možné obmedziť len hranie hazardných hier podľa § 2 ods 3 písm. b), d) e) a i) zákona].
K bodu 2
Podľa súčasnej právnej úpravy môže obec vydať všeobecne záväzné nariadenie, ktorým sa zakáže prevádzkovanie všetkých hazardných hier podľa § 2 ods. 3 písm. b), d), e) a i), len na základe petície občanov, ktorú podporilo najmenej 30% obyvateľov obce. Takáto právna úprava však v praxi nekorešponduje s odôvodnenými požiadavkami obyvateľov obce a „zväzuje ruky“ obecnému zastupiteľstvu, ktoré hoci chce, tak nemôže z vlastnej iniciatívy konať.
Navrhuje sa preto niekoľko nasledovných úprav:
všeobecne záväzné nariadenie bude môcť vydať obec aj z vlastnej iniciatívy, nielen na základe petície obyvateľov (takáto právna úprava platila na území Slovenskej republiky pred prijatím zákona č. 439/2012 Z. z.),
rozširuje sa okruh hazardných hier, ktorých prevádzkovanie bude možné obmedziť, o stávkové hry, t.j. hazardná hry podľa § 3 ods. 2 písm. c) zákona,
určuje sa, že všeobecne záväzným nariadením sa bude môcť zakázať prevádzkovanie len niektorých hazardných hier; podľa súčasnej právnej úpravy je totiž možné zakázať prevádzkovanie buď všetkých alebo ani jednej z uvedených hazardných hier,
vo všeobecne záväznom nariadení sa určuje lehota (nie kratšia ako 3 mesiace), v ktorej je prevádzkovateľ hazardnej hry povinný skončiť jej prevádzkovanie, a to bez ohľadu na to, či sa skončila platnosť individuálnej licencie na prevádzkovanie hazardnej hry.
K bodu 3
Názor obyvateľov obce by mal byť pre každú obec veľmi dôležitý. Z toho dôvodu sa navrhuje, aby obec mala v zákone výslovne zakotvenú povinnosť rokovať o návrhu všeobecne záväzného nariadenia, ktorým by sa obmedzilo, resp. zakázalo hranie hazardných hier, ak je názor obyvateľov obce vyjadrený v petícii podporenej najmenej 30% obyvateľmi obce.
Obyvatelia obce sa v petícii môžu sťažovať nielen na to, že sa (i) hraním hazardných hier narúša verejný poriadok, ale aj na to, že (ii) prevádzkovaním hazardných hier dochádza k podstatnému zásahu do záujmov obyvateľov obce.
Narúšanie verejného poriadku ako jediný dôvod pre zorganizovanie petície obyvateľov, bol do zákona zakomponovaný novelou zákona č. 439/2012 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2013. Posúdenie miery narúšania verejného poriadku v obci v súvislosti s hraním hazardných hier na jej
území ponecháva súčasná právna úprava na obyvateľov príslušnej obce, čo pre samotnú obec predstavuje výraznú komplikáciu. Navyše, narúšanie verejného poriadku nie je jediným dôvodom negatívneho postoja obyvateľov obce voči hazardným hrám a rovnako dodržiavanie verejného poriadku nedokáže zamedziť zásadným negatívnym vplyvom prevádzkovania hazardných hier na obyvateľov obce.
Cieľom návrhu zákona je preto rozšíriť prípady, v ktorých bude obec oprávnená všeobecne záväzným nariadením obce obmedziť prevádzkovanie hazardných hier na svojom území a vyhovieť tak odôvodneným požiadavkám jej obyvateľov.
Navrhuje sa zaviesť možnosť obce vydať všeobecne záväzné nariadenie aj v prípadoch, ak sa obyvatelia obce petíciou sťažujú, že prevádzkovaním hazardných hier na jej území dochádza k podstatnému zásahu do záujmov obyvateľov dotknutej obce.
Prijatie navrhovanej právnej úpravy pomôcť obyvateľom obce a jej orgánom predchádzať, prípadne zamedziť výskytu niektorých kriminálnych aktivít, úzko súvisiacich s prevádzkovaním hazardných hier, ako napr. úžerníctvo, alebo kriminálna činnosť, ktorej cieľom je financovať využívanie služieb v oblasti hazardných hier (krádeže), pričom tieto nemusia bezprostredne narúšať verejný poriadok v obci v súvislosti s prevádzkovaním hazardných hier“, no výrazným spôsobom zasahujú do záujmov obyvateľov dotknutej obce.
Napriek tomu, že poskytovanie služieb týkajúcich sa hazardných hier spadá pod články 49 a 56 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, a v zmysle tohto ustanovenia sa zaručuje sloboda usadenia sa a voľného poskytovania služieb, samotná Zmluva o fungovaní Európskej únie pripúšťa jej obmedzenie v prípadoch výslovne ustanovených v článkoch 51 a 52, alebo ak v súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie opodstatnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu. Predpokladom na uplatňovanie akýchkoľvek obmedzení pre oblasť poskytovania hazardných hier zo strany vnútroštátnych orgánov je však skutočnosť, že tieto sa musia uplatňovať bez diskriminácie a musia byť primerané, t.j. musia byť vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý sledujú, a nesmú presahovať rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
V tejto súvislosti Súdny dvor opakovane rozhodol, že právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Ak v tejto oblasti neexistuje harmonizácia, prináleží každému členskému štátu v týchto oblastiach určiť na základe vlastnej stupnice hodnôt požiadavky, ktoré si vyžaduje ochrana predmetných záujmov (napr. bod 36 rozsudku Súdneho dvora vo veci C 470/11, SIA Garkalns / Rigas dome, [2013] alebo bod 57 rozsudku Súdneho dvora vo veci C - 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Bwin International Ltd / Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, [2009]).
Vnútroštátne orgány tak majú dostatočnú voľnú úvahu na určenie požiadaviek, ktoré prináša ochrana spotrebiteľa a verejného poriadku, a pokiaľ okrem toho dodržané podmienky stanovené v judikatúre Súdneho dvora, každému členskému štátu prináleží, aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov, ktoré sleduje, nevyhnutné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti týkajúce sa hier a stávok, alebo ich stačí len obmedziť a stanoviť na tento účel prísnejšie či menej prísne spôsoby kontroly (napr. bod 76 rozsudku Súdneho dvora v spojených veciach C-316/07, C-358/07 C-360/07, C-409/07 a C-410/07, Stoß a iní / Land Baden-Württemberg, [2010] alebo bod 46 rozsudku Súdneho dvora vo veci C-46/08, Carmen Media Group Ltd. / Land Schleswig-Holstein a Innenminister des Landes Schleswig-Holstein, [2010]).
Cieľ, ktorý sleduje navrhovaná vnútroštátna právna úprava spočívajúca predovšetkým v ochrane záujmov obyvateľov dotknutých obcí a potenciálnych spotrebiteľov pred rizikami spojenými s
hazardnými hrami je takej povahy, že predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorým je možné odôvodniť obmedzenie predmetného slobodného poskytovania služieb.
Navyše, rozšírenie právomoci obce v oblasti regulácie poskytovania hazardných hier na jej území umožní obyvateľom dotknutej obce a tiež orgánom obce oprávneným rozhodovať o predmetnom obmedzení, účinnejšie ovplyvňovať podmienky prevádzkovania hazardných hier a vyhnúť sa tak zbytočným komplikáciám a prípadným súdnym sporom zo strany prevádzkovateľov.
K bodu 4
Ide o ďalšie opatrenie, ktorým je zamerané na podporu názoru obyvateľov obce pred (ne)konaním obce prostredníctvom obecného zastupiteľstva. Navrhuje sa, aby sa v prípade, že obec neprijme všeobecne záväzné nariadenie na základe petície obyvateľov, konalo obligatórne miestne referendum. Vychádza sa z predpokladu, že moc pochádza od občanov a pokiaľ títo vyjadria nespokojnosť, legislatívne prostredie by malo vytvárať predpoklady pre konečné rozhodnutie samotných obyvateľov obce, nielen ich volených zástupcov.
K bodom 5 a 6
Deti a mládež patria medzi najrizikovejšie skupiny a závislosť na hazardných hrách ohrozuje nielen ich, ale aj ich rodiny. Následkom závislosti sa totiž v mnohých prípadoch stáva aj páchanie trestných činov. Z tohto dôvodu táto právna úprava zavádza zákaz prevádzkovania výherných prístrojov, technických zariadení obsluhovaných priamo hráčmi a videohier vo vzdialenosti do 200 metrov od školy, školských zariadení, zariadení sociálnych služieb pre deti a mládež a ubytovní mládeže, a to nielen mimo herní, ako je tomu podľa súčasného právneho stavu, ale aj v herniach. V nadväznosti na to sa upravujú aj prechodné ustanovenia súvisiace s vydávaním individuálnych licencií vrátane prebiehajúcich konaní.
K Čl. II
Vzhľadom k tomu, že v čl. I bode 4 tohto návrhu zákona sa navrhuje konanie obligatórneho miestneho referenda za splnenia určitých podmienok, je z legislatívno-technického hľadiska potrebné novelizovať aj zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a vykonať v tomto zákone legislatívno-technické úpravy, ktoré bezprostredne súvisia s čl. I tohto návrhu zákona.
K Čl. III
Navrhuje sa účinnosť návrhu zákona so zohľadnením legisvakančnej lehoty, a to od 1. augusta 2015, pričom sa v prípade čl. I bodu 5 zohľadňuje aj skutočnosť, že viacerí prevádzkovatelia výherných prístrojov, technických zariadení obsluhovaných priamo hráčmi a videohier budú musieť svoje prevádzky v podobe herní premiestniť do vzdialenosti väčšej ako 200 metrov od školy, školských zariadení, zariadení sociálnych služieb pre deti a mládež a ubytovní mládeže, či si vyžaduje istý čas, ktorý sa im na zosúladenie ich činnosti s ustanoveniami tohto zákona ponecháva do 1. januára 2017.
DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI
návrhu zákona s právom Európskej únie
1.Navrhovateľ zákona: skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky
2.Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov
3.Predmet návrhu zákona:
a)je upravený v primárnom práve Európskej únie, a to v čl. 49, 51, 52 a 56 Zmluvy o fungovaní Európskej únie,
b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,
c)je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie, a to v:
rozsudku Súdneho dvora v spojených veciach C-186/11 a C-209/11, Stanleybet International Ltd. a iní a Sportingbet plc. / Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon a Ypourgos Politismou, [2013] príslušné vnútroštátne orgány môžu posudzovať žiadosti o udelenie licencií na organizáciu hazardných hier, ktoré im predložené v závislosti od úrovne ochrany spotrebiteľov a sociálneho poriadku, ktoré majú v úmysle zaručiť, avšak na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií,
rozsudku Súdneho dvora vo veci C 470/11, SIA Garkalns / Rigas dome, [2013] článok 56 Zmluvy o fungovaní nebráni takej vnútroštátnej úprave členského štátu, ktorá priznáva miestnym orgánom širokú mieru voľnej úvahy, keď im dovoľuje zamietnuť licenciu na otvorenie kasína, herne alebo sály na bingo vzhľadom na podstatný zásah do záujmov štátu a obyvateľov dotknutej správnej oblasti“, pokiaľ predmetom tejto právnej úpravy je skutočne znížiť príležitosť na hru a koherentne a systematicky obmedziť činnosti v tejto oblasti alebo zabezpečiť verejný poriadok a pokiaľ sa voľná úvaha príslušných orgánov vykonáva transparentne, umožňujúc kontrolu nestrannosti postupov udeľovania licencií, pričom vnútroštátnemu súdu prináleží, aby to overil,
rozsudku Súdneho dvora vo veci C - 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Bwin International Ltd / Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, [2009] článok 56 Zmluvy o fungovaní nebráni takej vnútroštátnej úprave členského štátu, ktorá zakazuje prevádzkovateľom usadeným v iných členských štátoch EÚ, kde zákonne poskytujú analogické služby, prevádzkovať hazardné hry cez internet na území dotknutého členského štátu EÚ.
4.Záväzky Slovenskej republiky vo vzťahu k Európskej únii:
a)bezpredmetné,
b)v danej oblasti nebol proti Slovenskej republike začatý postup Európskej komisie a ani konanie Súdneho dvora Európskej únie podľa článkov 258 260 Zmluvy o fungovaní Európskej únie,
c)bezpredmetné.
5.Návrh zákona je zlučiteľný s právom Európskej únie
úplne.
DOLOŽKA
vybraných vplyvov
A.1. Názov materiálu: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení
a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov
Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné
A.2. Vplyvy:
Pozitívne
Žiadne
Negatívne
1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy
x
2. Vplyvy na podnikateľské prostredie – dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?
x
3. Sociálne vplyvy
x
– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,
x
– sociálnu exklúziu,
x
– rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť
x
4. Vplyvy na životné prostredie
x
5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti
x
A.3. Poznámky
Vzhľadom na nastavenie súčasného systému regulácie prevádzkovania hazardných hier na území jednotlivých obcí a právnych predpisov, ktoré túto oblasť upravujú, dochádza v praxi k nežiaducemu javu, keď obec ani na základe petície jej obyvateľov, nie je oprávnená legitímne obmedziť prevádzkovanie hazardných hier na svojom území, z dôvodu, že nedokáže relevantne preukázať narúšanie verejného poriadku v obci v súvislosti s hraním hazardných hier.
To, spolu so skutočnosťou, že služby spojené s prevádzkovaním hazardných hier spadajú pod článok 56 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (pôvodný článok 49 ZES), v zmysle ktorého sa zaručuje sloboda voľného poskytovania služieb, prakticky znemožňuje obciam a ich obyvateľom obmedziť prevádzkovanie hazardných hier na území svojej obce, a to i napriek presvedčeniu jej obyvateľov o nutnosti zníženia príležitostí na hranie hazardných hier a snahe odstrániť nežiaduce vplyvy s tým spojené.
Návrh zákona za cieľ odstrániť tento jav a umožniť obciam a ich obyvateľom účinnejšie bojovať proti nežiaducim vplyvom spojeným s prevádzkovaním hazardných hier. Z uvedeného dôvodu možno uviesť, že návrh zákona pozitívny sociálny vplyv, prejavujúci sa okrem udržania verejného poriadku v obci, najmä v ochrane spotrebiteľov a oprávnených záujmov jej obyvateľov. Tento pozitívny sociálny vplyv sa prejaví predovšetkým v oblasti hospodárenia obyvateľstva, ktoré svoje finančné operácie zameria na iné činnosti ako je hranie hazardných hier, ak budú zakázané, a na sociálnu exklúziu, ktorej je vystavená časť obyvateľstva, ktorá sa neraz z dôvodu neúspechu pri hraní hazardných hier ocitá na okraji spoločnosti (napr. bezdomovci, osoby páchajúce trestnú činnosť).
Návrh zákona bude mať na druhej strane aj negatívny sociálny vplyv, a to vplyv na zamestnanosť, keďže sa očakávať pokles zamestnanosti u tých prevádzkovateľov hazardných hier, ktorí budú musieť svoje podnikanie v tejto oblasti ukončiť, prípadne presunúť na iné miesto (hernev určitých prípadoch).
Zavedenie navrhovaného regulačného opatrenia bude mať v istej miere aj negatívny vplyv na verejný rozpočet (pokles výšky odvodov prevádzkovateľov hazardných hier do štátneho rozpočtu alebo rozpočtu obce) a podnikateľské prostredie, rozsah ktorého však nie je možné presne vyčísliť. Ak zvýšená regulácia prevádzkovania hazardných hier povedie k nepatrnému zníženiu príjmov do príslušného verejného rozpočtu, zvýšená ochrana voči hráčskej závislosti a účinnejší zápas s nelegálnou a trestnou činnosťou, ktorá na prevádzkovanie hazardných hier pri nedostatočnej pozornosti často nadväzuje, povedie k podstatne vyšším úsporám spoločenských zdrojov, ktoré by sa museli vynaložiť (a ktoré sa i vynakladajú) na riešenie uvedených negatívnych dôsledkov.
A.4. Alternatívne riešenia
bezpredmetné
A.5. Stanovisko gestorov
Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.