DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh zákona“) predkladá do legislatívneho procesu skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky za hnutie OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti.
Keď človek rozhoduje o vlastnom majetku či vlastných právach a povinnostiach, cíti dôsledky svojho rozhodnutia osobne, to znamená, že je viazaný osobnou zodpovednosťou. Pokiaľ však človek rozhoduje o cudzom majetku, najmä ak ide o majetok štátu alebo územnej samosprávy, v súčasnosti neexistujú inštitúty, ktoré by ho prinútili nakladať so zvereným majetkom s náležitou starostlivosťou riadneho hospodára. Verejný činiteľ môže pri rozhodovaní ľahko podľahnúť súkromným či skupinovým záujmom, ktoré môžu rôznou mierou poškodiť alebo ohroziť uspokojovanie verejných potrieb.
Cieľom predkladaného návrhu zákona je zaviesť funkčný mechanizmus „trestania“ prešľapov a pochybení verejných funkcionárov pri nakladaní s verejnými prostriedkami. Pri súčasnom nastavení zodpovednosti verejných funkcionárov za rozhodovanie o verejnom majetku sa javí, že občania verejným funkcionárom bezmedzne dôverujú. Slovenská verejnosť však bola neraz svedkom vzniku viacerých závažných káuz, v ktorých nebola nikdy vyvodená zodpovednosť. Existovalo pritom viacero pokusov o zavedenie inštitútu hmotnej zodpovednosti verejných funkcionárov za škodu spôsobenú pri nakladaní s verejnými prostriedkami. Všetky tieto pokusy však doposiaľ skončili neúspešne.
Škoda, ktorá vznikne štátu alebo územnej samospráve je v praxi často prehliadaná. Najmä osobná zodpovednosť verejného činiteľa sa preukáže len ojedinele. Súčasný stav signalizuje, že subjekty oprávnené iniciovať konanie vo veci náhrady škody buď nemajú prostriedky na spoľahlivé zistenie skutkového vzťahu, alebo nemajú záujem o zistenie skutkového stavu a vyvodenie dôsledkov. Navrhovaná právna úprava nariaďuje iniciovať konanie z úradnej povinnosti, pričom v mene štátu, alebo v mene územnej samosprávy koná generálny prokurátor Slovenskej republiky.
Len transparentne nastavený systém osobnej zodpovednosti a účinná vymáhateľnosť môže viesť k zodpovednému a profesionálnemu nakladaniu s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy.
Predkladaný návrh zákona bude mať pozitívny vplyv na rozpočet verejnej správy a súčasne nemá sociálne vplyvy, vplyv na podnikateľské prostredie, na životné prostredie a ani na informatizáciu spoločnosti.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná a s právom Európskej únie.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K bodu 1
Vzhľadom na cieľ predkladaného návrhu zákona je nevyhnutné rozšíriť predmet úpravy zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“).
Konanie a výkon funkcie verejného činiteľa je nielen kompetentnými orgánmi, ale aj verejnosťou vnímané skrz princíp hospodárnosti. Je tomu tak preto, že verejný činiteľ nenakladá s vlastnými finančnými prostriedkami a majetkom, ale s finančnými prostriedkami a majetkom štátu, resp. územnej samosprávy, ktoré boli získané z daní občanov Slovenskej republiky. Verejnými prostriedkami sa pritom rozumejú finančné prostriedky, s ktorými hospodária právnické osoby verejnej správy; verejnými prostriedkami sú aj finančné prostriedky Európskej únie.
K bodu 2
Vzhľadom k tomu, že predkladaný návrh zákona sa dotýka zavedenia hmotnej zodpovednosti verejných činiteľov, pre správnu aplikáciu tohto zákona je nevyhnutné, aby sa vymedzil aj samotný pojem verejného činiteľa.
Navrhuje sa, aby sa verejným činiteľom na účely tohto zákona rozumela fyzická osoba, ktorá:
a)má oprávnenie konať v mene orgánu verejnej moci (napr. minister, predseda a pod.), alebo
b)ktorá je orgánom verejnej moci (napr. starosta obce).
K bodu 3
V novej, štvrtej časti zákona s názvom „Zodpovednosť verejného činiteľa za škodu“ sa upravuje rozsah zodpovednosti a spôsob, akým možno uplatniť nárok na náhradu škodu.
Čo sa týka rozsahu zodpovednosti, najskôr sa stanovujú zásady nakladania s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy. Predmetné zásady zabezpečujú, aby verejný činiteľ verejnými prostriedkami neplytval, aby starostlivo zvážil ich využitie a aby sa snažil nachádzať o čo najekonomickejšie riešenia situácií, ktoré sa môžu vyskytnúť.
V prípade, že verejný činiteľ nekoná v súlade s týmito zásadami alebo inými povinnosťami, ktorými je viazaný, zodpovedá za spôsobenú škodu. Rozsah zodpovednosti verejného činiteľa v zmysle navrhovanej právnej úpravy je koncipovaný nielen na základe úmyselného konania, ale aj na základe nedbanlivostného konania. O tzv. vedomú nedbanlivosť, bežne používanú aj v oblasti trestného práva, ide vtedy, keď verejný funkcionár vedel, že svojím konaním môže spôsobiť škodu štátu alebo územnej samospráve, ale bez primeraných dôvodov sa spoliehal, že škodu nespôsobí.
Za jediný možný dôvod exkulpácie sa v § 14a ods. 3 zákona stanovuje prípad, keď verejný funkcionár preukáže, že objektívne nebol oprávnený konať inak, než ako konal pretože všeobecne záväzný právny predpis alebo rozhodnutie vydané na jeho základe mu ukladali konať takýmto spôsobom.
Existujú situácie, kedy sa na nakladaní s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy podieľajú postupne viacerí verejní činitelia. Aby sa predišlo možnému vzájomnému obviňovaniu verejných funkcionárov z toho, kto za vzniknutú škodu zodpovedá,
ustanovuje sa, že za škodu zodpovedá ten verejný funkcionár, ktorý vykonal právny úkon, na základe ktorého sa nakladanie s verejnými prostriedkami alebo majetkom štátu alebo územnej samosprávy stáva platným; tzv. „finálny právny úkon“. Ostatní verejní činitelia zodpovední za škodu vtedy, ak vykonali právny úkon, ktorý bol podmienkou vykonania tzv. „finálneho právneho úkonu“.
V návrhu zákona sa ustanovuje, kto a v akom rozsahu zodpovedá za škodu v prípade, ak rozhoduje viacero verejných činiteľov alebo kolektívny orgán.
Ustanovuje sa, že uplatniť nárok na náhradu škody spôsobenej verejným činiteľom štát alebo územná samospráva. Podmienkou vzniku takéhoto nároku je právoplatné rozhodnutie o porušení povinnosti pri nakladaní a správe majetku, pričom za takéto rozhodnutie sa považuje aj výsledok výkonu kontroly, dozoru alebo dohľadu. Vyššie uvedené rozhodnutie sa nevyžaduje, ak kontrolu plnenia povinností nie je oprávnený vykonať žiaden orgán verejnej moci.
Na základe tohto zákona bude v mene štátu alebo v mene územnej samosprávy na uplatnenie práva na náhradu škody konať generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“), ktorý bude konať ex offo.
K bodu 4
Zakotvením možnosti domáhania sa náhrady škody spôsobenej pri nakladaní s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy priamo od verejného činiteľa je verejným činiteľom daná fakultatívna možnosť poistiť sa pre predmetný typ zodpovednosti za škodu. Poistenie zodpovednosti za škodu pri výkone povolania v slovenskom právnom poriadku existuje - v obligatórnej forme ho možno nájsť napr. v zákone č. 586/2003 Z. z. o advokácií a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov.
Ak verejný činiteľ uzatvoril postenie pre predmetný typ zodpovednosti za škodu, generálny prokurátor pred podaním návrhu na začatie konania o náhradu škody najskôr prerokuje nárok na náhradu škody s poisťovňou, ktorá verejnému činiteľovi toto poistenie poskytla. Pri predbežnom prerokovaní uplatnenia nároku na náhradu škody z prostriedkov poistného plnenia je generálny prokurátor viazaný jednak subjektívnou lehotou a jednak objektívnou lehotou, ktorá v oboch prípadoch trvá 30 dní.
Ustanovuje sa, že v prípade, ak verejný činiteľ nie je poistený, resp. poisťovňa neuspokojí uplatnený nárok na náhradu škody, čo i len v časti, v lehote troch mesiacov, generálny prokurátor je povinný domáhať sa jeho uspokojenia súdnou cestou.
K bodu 5
Za nemajetkovú ujmu sa považuje akákoľvek ujma, ktorá pre poškodeného neznamená priamu stratu na majetku. Typicky sa jedná o zásah do zdravia, cti, súkromia osoby, teda do osobnostnej sféry poškodeného. Verejný činiteľ môže svojim konaním spôsobiť škodu len štátu alebo územnej samospráve, teda nie fyzickej osobe, a to len pri nakladaní s verejnými prostriedkami alebo s majetkom štátu alebo územnej samosprávy. Na základe uvedeného sa teda ustanovuje, že vo veciach uplatnenia práva na náhradu škody nie je možné žiadať náhradu nemajetkovej ujmy.
K bodu 6
Na uplatnenie práva na náhradu škody sa ustanovuje 10-ročná objektívna premlčacia lehota. Dĺžka premlčacej doby je odvodená z ustanovenia § 110 ods. 1 prvá veta zákona č. 40/1964 Zb.
Občiansky zákonník, podľa ktorého ak bolo právo priznané právoplatným rozhodnutím súdu alebo iného orgánu, premlčuje sa za desať rokov odo dňa, keď sa malo podľa rozhodnutia plniť.“. Použitie výlučne objektívnej premlčacej lehoty je odôvodnené tým, že poškodeným nie je fyzická osoba, a teda použitie subjektívnej premlčacej lehoty by v praxi bolo len ťažko aplikovateľné.
K bodu 7
V záujme právnej istoty sa navrhujú upraviť prechodné ustanovenia, ktoré zabránia retroaktívnemu pôsobeniu návrhu zákona. V zmysle navrhovaných prechodných ustanovení bude možné uplatniť nárok na náhradu škody na základe príslušných rozhodnutí a iných právnych skutočností podľa § 14c návrhu zákona len vtedy, ak tieto rozhodnutia boli vydané po 1. marci 2015, resp. ak tieto právne skutočnosti nastali po tomto dátume, vice versa sa rozhodnutia vydané do 28. februára 2015, ako aj právne skutočnosti podľa § 14c návrhu zákona, ktoré nastali pred týmto dátumom, spravujú podľa právnych predpisov účinných do 28. februára 2015.
K Čl. II
Navrhuje sa účinnosť predkladaného návrhu zákona so zohľadnením potrebnej dĺžky legisvakančnej lehoty, a to od 1. marca 2015.
DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI
návrhu zákona s právom Európskej únie
1. Navrhovateľ zákona: skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky
2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
3. Predmet návrhu zákona:
a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,
b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,
c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.
Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.
DOLOŽKA
vybraných vplyvov
A.1. Názov materiálu: návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné
A.2. Vplyvy:
Pozitívne
Žiadne
Negatívne
1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy
x
2. Vplyvy na podnikateľské prostredie dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?
x
3. Sociálne vplyvy
x
– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,
x
– sociálnu exklúziu,
x
rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť
x
4. Vplyvy na životné prostredie
x
5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti
x
A.3. Poznámky
Navrhovaná právna úprava bude mať pozitívny vplyv na rozpočet verejne správy, pretože zavedením hmotnej zodpovednosti verejných činiteľov sa vytvorí účinný systém vymoženia verejných prostriedkov a majetku štátu alebo územnej samosprávy, o ktoré by za iných okolností verejný funkcionár svojím úmyselným alebo vedome nedbanlivostným konaním štát alebo územnú samosprávu (obec, vyšší územný celok) obral. Presnú sumu však nie je možné exaktne kvantifikovať, vzhľadom na to, že v súčasnosti nie je zavedená hmotná zodpovednosť verejných činiteľov, a teda nie je možné ani určiť, koľko žalôb voči verejným činiteľom a v akej výške by mohlo byť podaných na súd.
A.4. Alternatívne riešenia
bezpredmetné
A.5. Stanovisko gestorov
Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.