Príloha č. 5
Implicitné záväzky
2
Implicitné záväzky
Implicitné záväzky sú podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti definované ako „rozdiel medzi očakávanými budúcimi výdavkami subjektov verejnej správy a očakávanými budúcimi príjmami subjektov verejnej správy, ktoré vyplývajú z finančných dôsledkov spôsobených budúcim uplatňovaním práv a povinností ustanovených právnym poriadkom Slovenskej republiky, ak tieto nie sú súčasťou dlhu verejnej správy“. Ide o čisté záväzky v sektore sociálnych vecí, zdravotníctva a školstva spojené so starnutím populácie a ďalšie typy záväzkov, ako napríklad v súvislosti s PPP projektmi a nákladmi na odstavenie jadrových elektrární.
Z uvedeného vyplýva, že nejde o záväzky vykázané v súvahe účtovných závierok subjektov verejnej správy, keďže ich ocenenie môže byť problematické. Napriek tomu však možno pri zohľadnení aktuálneho legislatívneho stavu odhadnúť ich výšku.
1. Celkové implicitné záväzky
Implicitné záväzky sú odhadnuté ako súčasná hodnota budúcich záväzkov vyplývajúcich zo starnutia populácie, záväzkov z PPP projektov a Národného jadrového fondu v nekonečnom horizonte vyjadrené ako percento aktuálneho HDP roku 2014. Jednotlivým oblastiam sa venujú nasledujúce sekcie tejto prílohy. Manuál k implicitným záväzkom1 popisuje podrobnejšie postup výpočtu.
Implicitné záväzky – scenár nezmenených politík (hodnota k roku 2014, v % HDP)
spolu
1. Vplyv starnutia populácie
230,0
2. Vplyv PPP projektu
2,7
3. Vplyv Národného jadrového fondu
-3,5
4. Celková výška implicitných záväzkov
229,2
* (-) pokles a (+) nárast implicitných záväzkov
Zdroj: MF SR
Celkové implicitné záväzky dosiahli 229,2 % HDP k roku 2014. V porovnaní s údajmi prezentovanými v rozpočte verejnej správy na roky 2014 až 2016 (implicitné záväzky vo výške 229,3 % HDP) došlo k malým zmenám, ktoré zanedbateľne ovplyvnili výslednú hodnotu implicitných záväzkov. Zmeny z dôvodu aktualizácie scenára nezmenených politík nastávajú každoročne aj bez legislatívnych zmien ovplyvňujúcich dlhdodobú udržateľnosť.2
V aktuálnej verzii pribudla aj kvantifikácia vplyvu záväzkov Národného jadrového fondu. Ide o systém financovania vyraďovania jadrových zariadení, pričom veľkosť budúcich nákladov výraznejšie porastie kvôli zvyšujúcim sa nákladom na skladovanie a likvidáciu jadrového odpadu. V celom horizonte, najmä vďaka kladným schodkom systému v prvých dekádach, je vplyv zahrnutia Národného jadrového fondu kladný a znižuje celkové implicitné záväzky.
1 Metodika výpočtu implicitných záväzkov (
http://mfsr.sk/Default.aspx?CatID=9696
).
2 Zmeny je možné rozdeliť podľa toho, či sa jedná o vplyv makroekonomického vývoja alebo z iných dôvodov, napríklad kvôli spresneniu metodiky alebo legislatívneho odhadu. Metodika aktualizácie scenára bola popísaná v rozpočte VS na roky 2014-2016.
3
2. Záväzky spojené so starnutím populácie
Základom kvantifikácie sú predpoklady a projekcie pracovnej skupiny AWG3 zaoberajúcej sa vplyvmi starnutia populácie na verejné financie členských krajín EÚ. Táto pracovná skupina publikuje každé tri roky (naposledy v roku 2012) dlhodobé projekcie príjmov a výdavkov citlivých na starnutie populácie do roku 2060 na základe projekcií demografického vývoja Eurostatu a dlhodobých makroekonomických projekcií Európskej komisie (EK)4.
Slovensko pripravilo v roku 2012 významnú dôchodkovú reformu, ktorá bola definitívne schválená v apríli 2013. Odhad implicitných záväzkov spojených so starnutím populácie v scenári nezmenených politík je založený práve na týchto projekciách. Aktualizované projekcie AWG budú prerokované v rámci AWG na jeseň 20145.
Postup výpočtu záväzkov spojených so starnutím možno rozdeliť do dvoch krokov:
A.Prvým krokom výpočtu je zostavenie bilancie príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie, pričom východiskovým rokom je 2014, t. j. rok, z ktorého sa vychádza pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy na roky 2015 až 2017. Zostavuje sa do roku 2060 (posledný rok projekcií AWG). Po tomto roku sa vo výpočtoch uvažuje s konštantnými podielmi jednotlivých príjmov a výdavkov na HDP.
B.V druhom kroku sa vyčísli suma súčasnej (diskontovanej) hodnoty tejto bilancie v nekonečnom horizonte. Táto suma predstavuje samotnú výšku implicitných záväzkov.
Na strane príjmov ide konkrétne o príjmy Sociálnej poisťovne plynúce z dôchodkového poistenia a poistenia v nezamestnanosti a zdravotných poisťovní zo zdravotného poistenia. Ide o príjmy od ekonomicky aktívneho obyvateľstva a dlžné poistné. Časť výdavkov citlivých na starnutie populácie je financovaná aj z daní a iných príjmov. Vo výpočtoch sa uvažuje aj s nimi tak, aby vo východiskovom roku vykryli rozdiel príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie (prostredníctvom bilancujúcej položky - ostatné príjmy)6.
Vo všeobecnosti sa v prognózovanom období uvažuje s nezmeneným podielom uvedených príjmov na HDP, čo zodpovedá teoretickému predpokladu o tom, že daňové príjmy a odvody by mali v dlhodobom horizonte rásť v súlade s rastom nominálneho HDP7. Prípadná zmena podielu príjmov z dôchodkového poistenia na HDP v čase by súvisela s tým, že časť odvodov je presmerovaná do II. piliera dôchodkového systému (t. j. mimo sektor verejnej správy), pričom táto časť sa v čase môže meniť v dôsledku zmeny podielu sporiteľov na celkovom počte poistencov.
3 Ageing working group – pracovná skupina Európskej komisie zaoberajúca sa vplyvom starnutia obyvateľstva na verejné financie v dlhodobom horizonte.
4 Detailný popis výsledkov a predpokladov použitých pri kvantifikácii dlhodobých projekcií je uvedený v tzv. Country fiche, ktorý je sprievodným dokumentom k projekciám predkladaným EK (
http://europa.eu/epc/pdf/latest_version_country_fiches.zip
).
5 Ide o štandardnú procedúru, tzv. peer review, kedy členská krajina môže požiadať pracovnú skupinu AWG a EK o posúdenie aktualizácie projekcií z dôvodu prijatia významnej reformy.
6 Keďže cieľom tejto časti je odhadnúť veľkosť implicitných záväzkov spojených so starnutím populácie, vychádza sa z predpokladu vyrovnanej bilancie príjmov a výdavkov vo východiskovom roku. Znamená to, že implicitné záväzky vznikajú len z odchýlok príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie od hodnôt vo východiskovom roku.
7 Takýto prístup k projekcii príjmov sa používa aj v rámci pracovnej skupiny AWG.
4
Na strane výdavkov ide o výdavky na dôchodkové dávky, zdravotnú a dlhodobú starostlivosť, školstvo a dávky v nezamestnanosti. Neuvažuje sa tu so zmenou úrokových nákladov vyvolaných zmenou primárneho salda verejnej správy v dôsledku starnutia populácie8. V prípade výdavkov na dôchodkové dávky ide o projekcie MF SR konzultované a schvaľované v rámci AWG. Projekcie ostatných výdavkov sú prevzaté priamo z AWG.
Vplyv demografických zmien na príjmy a výdavky verejnej správy (% HDP) - základný scenár 2014
2014
2015
2016
2017
2020
2030
2040
2050
2060
A. Príjmy VS
17,8
17,8
17,8
17,7
17,7
17,7
17,9
18,1
18,1
- dôchodkové poistenie
5,6
5,6
5,6
5,6
5,5
5,5
5,7
5,9
5,9
- poistenie v nezamestnanosti
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
- zdravotné poistenie
3,7
3,7
3,7
3,6
3,6
3,6
3,6
3,6
3,6
- ostatné príjmy
8,1
8,1
8,1
8,1
8,1
8,1
8,1
8,1
8,1
- dôchodky
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
- nezamestnanosť
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
- zdravotníctvo
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
- dlhodobá starostlivosť
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
- školstvo
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
B. Výdavky citlivé na starnutie populácie
17,8
17,9
17,9
17,9
18,0
18,7
19,8
21,6
23,3
- dôchodkové dávky
8,0
8,1
8,0
8,0
8,0
8,1
8,5
9,5
10,6
- zdravotná starostlivosť
6,4
6,5
6,5
6,6
6,8
7,5
8,2
8,9
9,2
- dlhodobá starostlivosť
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,5
0,5
0,7
- školstvo
2,9
2,9
2,9
2,9
2,8
2,7
2,5
2,6
2,7
- dávky v nezamestnanosti
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
C. Primárne saldo (A-B)
0,0
-0,1
-0,1
-0,2
-0,4
-1,1
-1,9
-3,5
-5,2
Primárne saldo diskontované k roku 2014
0,0
-0,1
-0,1
-0,2
-0,4
-1,1
-1,7
-2,5
-3,0
p.m. nominálny rast HDP (v %)
2,1
3,7
5,4
5,5
5,1
3,9
3,3
3,0
3,1
p.m. nominálna úroková miera (v %)
3,4
3,3
3,2
3,2
5,1
5,1
5,1
5,1
5,1
Zdroj: MF SR, EK
Primárne saldo v tabuľke možno interpretovať tak, že v roku 2060 dôjde v porovnaní s rokom 2014 k zhoršeniu diskontovaného primárneho salda v dôsledku starnutia populácie o 3 p. b. HDP.
V roku 2013 boli prijaté zmeny v sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov s cieľom stabilizovať výdavky na výsluhové dôchodky týchto zložiek. Medzi hlavné opatrenia patrí zvýšenie počtu odslúžených rokov potrebných na priznanie výsluhového dôchodku a zmeny v indexácií výsluhových dôchodkov tak, aby zohľadňovali zvyšovanie starobných dôchodkov v priebežnom pilieri penzijného systému a počet odslúžených rokov. Kvantifikácia vplyvu tejto zmeny na záväzky spojené so starnutím populácie nie je zatiaľ dostupná, pretože bude predmetom najbližšej projekcie Ageing Report 2015.
8 Pri zmenách primárneho salda dochádza aj k zmenám v úrokových nákladoch resp. úrokových príjmoch verejnej správy. Ak vláda uskutoční opatrenia zlepšujúce primárne saldo, automaticky to povedie aj k poklesu úrokových nákladov resp. nárastu úrokových príjmov.
5
3. Iné záväzky – PPP projekty a Národný jadrový fond
Do celkovej kvantifikácie implicitných záväzkov bol zahrnutý aj vplyv splácania PPP projektu – rýchlostná cesta R1. Východiskom boli predpokladané platby štátu za dostupnosť počas celej doby trvania koncesie, t. j. do roku 20419. Platby za dostupnosť boli znížené o platbu DPH za služby, keďže táto je z pohľadu vplyvu na saldo a dlh neutrálna. Súčasne sa tu neuvažuje ani s alikvótnou časťou zo zaplatenej DPH pri odovzdaní úsekov v roku 2011, keďže nemá vplyv na dlh (iba na saldo v jednotlivých rokoch10).
Vplyv PPP projektu (v % HDP)
2014
2015
2020
2030
2041
Spolu
Platba za dostupnosť R1*
0,2
0,2
0,1
0,1
0,0
-
- diskontovaná hodnota k roku 2014
0,2
0,2
0,1
0,1
0,0
2,7
* bez započítania DPH za služby
Zdroj: MF SR
Ďaľším faktorom ovplyvňujúcim implicitné záväzky je systém financovania nákladov spojených s vyraďovaním jadrových zariadení. Štát pokrýva náklady na likvidáciu odstavených jadrových elektrární a vyhoreného paliva, ktoré v budúcnosti významne narastú. Podľa aktuálneho plánu financovania schváleného vládou11 by mal systém hospodáriť s vyrovnanou bilanciu v dlhodobom horizonte. Počas prevádzky jadrového zariadenia by sa malo naakumulovať v Národnom jadrovom fonde (NJF) také množstvo finančných prostriedkov, ktoré bude postačujúce pre jeho budúce vyradenie, vrátane nakladania s rádioaktívnymi odpadmi a vyhoreným palivom. Riziko pre finančnú schému predstavuje značná závislosť nákladov na harmonograme vyraďovania jednotlivých blokov a zvoleného spôsobu likvidácie.
Aktuálne12 odhadované náklady na likvidáciu jadrových zariadení vychádzajú z údajov Ministerstva hospodárstva SR. Saldá sú následne diskontované rovnakým faktorom ako pri záväzkoch zo starnutia populácie. Podľa aktuálnych odhadov by mal byť systém v prebytku počas prvých desaťročí. V celom horizonte, najmä kumulujúcemu sa prebytku systému v prvých dekádach, je vplyv zahrnutia Národného jadrového fondu kladný a znižuje celkové implicitné záväzky.
Vplyv Národného jadrového fondu (v % HDP)
2014
2020
2050
2100
2140*
Spolu
Vplyv NJF na saldo
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
-
- diskontovaná hodnota k roku 2014
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
3,5
* Projekcie pre účely Stratégie záverečnej časti mierového využívania jadrovej energie v SR siahajú po rok 2140.
Zdroj: MF SR
9 Výpočet zahŕňa odhad celkovej výšky záväzkov z daného projektu. Nezohľadňuje sa v ňom skutočnosť, že týmto projektom sa zároveň zvýšili aktíva štátu (rýchlostná cesta), t.j. vplyv na čisté bohatstvo štátu by bol v porovnaní so samotným nárastom záväzkov miernejší.
10 V čase odovzdania jednotlivých úsekov rýchlostnej cesty v roku 2011 došlo k odvedeniu DPH zo strany investora v sume 174 mil. eur (po zaplatení zo strany štátu), čo sa prejavilo v daňových príjmoch a pozitívne ovplyvnilo saldo verejnej správy v uvedenej sume. Vzhľadom na to, že uvedený projekt je zaznamenaný mimo bilancie verejnej správy, zaplatená DPH zo strany štátu sa rovnomerne zaznamenáva počas celého obdobia trvania koncesie spolu s platbami štátu za dostupnosť, čo každý rok zhorší saldo o takmer 6 mil. eur. Z pohľadu vplyvu na dlh však ide o neutrálnu operáciu.
11 Stratégia záverečnej časti mierového využívania jadrovej energie v SR schválená uznesením vlády č. 26/2014 z 15. januára 2014.