1
DÔVODOVÁ SPRÁVA
A. Všeobecná časť
Návrh zákona o ochrane, podpore a odmeňovaní osôb aktívne bojujúcich proti korupcii (zákon o bojovníkoch proti korupcii) a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „návrh zákona“) predkladá skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“).
Korupcia je jedným z najzávažnejších problémov, ktoré trápia občanov Slovenskej republiky. Svedčí o tom aj globálny prieskum vnímania korupcie vydávaný medzinárodnou organizáciou Transparency International, v ktorom sa Slovensko v oblasti vnímania korupcie ocitlo na 62. mieste spomedzi 176 krajín sveta, čo je 5. najhoršie umiestnenie z členských krajín Európskej únie. V prieskume Eurobarometer z roku 2012, zadávanom Európskou Komisiou, sa zároveň 78 percent respondentov vyjadrilo, že vníma korupciu na Slovensku ako veľký problém. Odhad finančných prostriedkov, o ktoré Slovensko ročne prichádza práve kvôli korupcií a korupčnému správaniu, prekročil 500 miliónov eur.
Predkladaný návrh zákona, aj vzhľadom na vyššie uvedené údaje, reaguje na naliehavú spoločenskú objednávku nájsť účinné nástroje v boji proti korupcií. Cieľom návrhu zákona je znížiť rozsah korupčných trestných činov a protispoločenskej činnosti, v ktorých dôsledku dochádza k obrovským finančným a materiálnym škodám, ako aj k strate dôvery občanov v spravodlivé fungovanie štátu. Prostriedkom k naplneniu tohto cieľa je prisúdenie vysokej spoločenskej vážnosti každému, kto konkrétne a účinne prispeje k objasneniu korupčnej trestnej činnosti, teda bojovníkovi s korupciou.
Návrh zákona komplexne rieši postavenie takéhoto bojovníka, ktorým môže byť fyzická alebo právnická osoba. Takejto osobe, ktorou môže byť aj novinár, prisudzuje osobitné postavenie, osobitnú ochranu, osobitnú pomoc, právo na informácie i odmenu.
Zdrojom závažných spoločenských škôd okrem korupčných trestných činov, bývajú aj viaceré nekalé praktiky, ktoré nie trestnými činmi. Predkladaný návrh zákona je preto zameraný nielen na 36 korupčných činov, ale aj na ďalšie nekalé praktiky. Zákon rieši korupciu tak na pracoviskách, ako aj v externom prostredí, pričom sa vzťahuje aj na sudcov.
Občanom, ktorí preukážu občiansku statočnosť a poukážu na konkrétny korupčný prípad, poskytne tento zákon významné postavenie, ktoré doposiaľ náš Trestný poriadok nepoznal a výrazne tak prispeje k tomu, aby sa boj sa korupciou stal vecou prirodzenej občianskej odvahy. Jedným z dôvodov, prečo sa tak doposiaľ nestalo, bola aj jeho absencia.
Návrh zákona zakladá výrazne pozitívny prevažujúci vplyv na štátny rozpočet, rozpočet verejnej správy a na podnikateľské prostredie pred menšími negatívnymi dopadmi, nemá vplyv na životné prostredie a ani na informatizáciu spoločnosti.
2
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.
B. Osobitná časť
K Čl. I
K § 1
Korupcia, ktorej synonymom je v bežnej hovorovej reči úplatkárstvo, je z legálno-teoretického hľadiska definovateľná ako protiprávne konanie smerujúce k získaniu nenáležitých výhod prostredníctvom ovplyvňovania osoby nachádzajúcej sa v pozícii, ktorá fakticky umožňuje poskytnutie žiadanej výhody za predpokladu porušenia povinnosti, ktorú daná osoba v súvislosti s výkonom jej funkcie. Spôsoby ovplyvňovania, rovnako ako porušenie povinnosti je nutné chápať extenzívne ovplyvňovaním je nielen klasické „podplácanie,“ ale aj prísľub akéhokoľvek iného benefitu osobe, ktorá svojím konaním resp. nekonaním poruší svoju povinnosť a koná v záujme druhej osoby, čoho kauzálnym následkom je vznik nenáležitej výhody. V zmysle súčasnej trestnoprávnej úpravy pod pojem korupcia subsumované rôzne druhy konania prijímanie úplatku, podplácanie, nepriama korupcia a volebná korupcia.
Korupcia je bezpochyby vnímaná ako negatívny spoločenský jav, ktorého eliminácia je stanovená ako priorita nielen na vnútroštátnej, ale aj na medzinárodnej úrovni. Dôkazom tohto tvrdenia je nielen existujúca slovenská trestnoprávna legislatíva, ale aj viacero relevantných medzinárodných iniciatív a dokumentov, ktorých je Slovenská republika signatárom - medzi najdôležitejšie z nich patria Dohovor Organizácie Spojených národov proti korupcii (New York 2003), Dohovor OECD o boji s podplácaním zahraničných verejných činiteľov v medzinárodných obchodných transakciách, Trestnoprávny dohovor Rady Európy o korupcii (Štrasburg, 1999), Občianskoprávny dohovor Rady Európy o korupcii (Štrasburg, 1999) (370/2003 Z. z.), Dohovor o boji proti korupcii týkajúcej sa činiteľov Európskych spoločenstiev alebo činiteľov členských štátov Európskej únie (Brusel, 1997) alebo Rezolúcia Res (97)24 o 20 riadiacich zásadách pre boj proti korupcii.
Dosiahnutie stavu, keď bude miera korupcie výrazne znížená alebo úplne odstránená, je možné efektívne docieliť predovšetkým komplexnými systémovými opatreniami, ktoré by mali mať charakter rovnako verejnoprávnych ako aj súkromnoprávnych metód regulácie. Medzi nástroje boja proti korupcii je preto potrebné zahrnúť nielen existujúcu trestnoprávnu úpravu, ale aj nástroje nerepresívnej povahy, ktoré budú mať predovšetkým preventívnu funkciu. Táto myšlienka je aj prvotnou ideou, ktorá determinuje účel navrhovaného zákona.
3
V rámci základných ustanovení predkladaného návrhu zákona je v úvodnom paragrafe vymedzený účel zákona v šiestich bodoch, ktoré sa heslovitým spôsobom dajú vyjadriť ako: pomoc, prevencia, ochrana, odmena, podpora, vzdelávanie, právne povedomie a celospoločenská akceptácia.
Pomocou sa myslí vytvorenie takého právneho rámca, ktoré nebude budovať prekážky pre oznamovateľa významných skutočností, ale naopak mu bude nápomocný.
Preventívny účel zákona sa zameriava nielen na primárny objekt obmedzovanie korupčnej činnosti, ale apeluje aj na ďalšie aspekty, akými posilnenie dôvery občanov v princípy spravodlivosti v štáte.
Ochranný účel zákona, ktorý je zameraný na ochranu bojovníka proti korupcii, je komplementárne podporený možnosťou poskytnúť bojovníkovi v stanovených prípadoch finančnú odmenu.
Ďalší účel zákona je zameraný na širšiu podporu nielen bojovníka proti korupcii, ale aj ďalších subjektov zameriavajúcich sa na podporu prevencie korupcie.
V neposlednom rade je účelom zákona je zvýšiť spoločenské vedomie a zlepšiť mienku ohľadom stavu korupcie a možnostiach boja proti nej, čím by sa mala dosiahnuť aj celospoločenská akceptácia oznamovania významných skutočností v oblasti boja proti korupcii a celospoločenskej činnosti a postavenia bojovníkov proti korupcii.
Nielen obsah úvodných ustanovení návrhu zákona, ale aj viacero ďalších ustanovení a koncepčných mechanizmov v ňom zakotvených prihliada na odporúčania medzinárodnej organizácie Transparency International, ktorá sa zameriava na boj proti korupcii, a svoje výskumy v tejto oblasti pochádzajúce z desiatok štátov z celého sveta, najmä tých, ktoré majú zavedené účinné právne úpravy podobné tomuto návrhu zákona, zosumarizovala v dokumente s názvom „Odporúčané návrhy princípov pre právnu úpravu whistleblowingu“ (ďalej len „správa TI“). Tento dokument súvisí aj s ďalšími dokumentmi vydanými touto medzinárodnou organizáciou, a to predovšetkým z dokumentov s názvom „Oznamovanie informácií (Disclosure of information)“ a „Ochrana whistleblowerov (Protection of the whistleblower)“, ako aj z požiadaviek v časti „Špecializovaná legislatíva (Dedicated Legislation)“ (
http://www.transparency.sk/
).
V úvodom paragrafe použité niektoré pojmy, ako napríklad bojovník proti korupcii, významné skutočností, protispoločenská činnosť, škoda, ktorých legálna definícia sa nachádza v § 3 tohto návrhu zákona.
K § 2
V nadväznosti na účel zákona, ktorý je upravený v predchádzajúcom paragrafe, je v tomto bode zadefinovaný predmet zákona, ktorým podmienky a postup (hmotnoprávne a procesnoprávne ustanovenia) pri stanovení ochrany, poskytovaní odmeny a podpory bojovníkovi proti korupcii.
4
V tomto bode určený predmet zákona predstavuje všeobecno-teoretickú abstrakciu, ktorej špecifikácia a konkretizácia je obsahom nasledujúcich ustanovení zákona.
Premet zákona zohľadňuje viaceré princípy zo správy TI, najmä koncept „širokého predmetu oznámenia (Broad subject matter)“ a „širokého pokrytia (Broad coverage),“ ktorých základnou myšlienkou je rozšírenie protikorupčného boja z verejnoprávnej sféry aj do sféry súkromnej.
K § 3
Právne sa vymedzujú základné pojmy návrhu zákona, vytvára sa právna definícia nasledujúcich pojmov:
bojovník proti korupcii v terminológii predkladaného zákona môže byť bojovníkom každá fyzická osoba alebo taxatívne určené druhy právnických osôb, za predpokladu, že oznámia významné skutočnosti príslušnému orgánu. Okruh subjektov pri právnických osobách je zúžený na tie druhy právnických osôb, u ktorých je zvýšený predpoklad, že by sa mohli zaoberať problematikou korupcie, jej prevencie a protikorupčným vzdelávaním. Z pohľadu realizácie práva, pojem bojovník proti korupcii zahŕňa tak oznamovateľa, ako aj svedka v rámci trestného konania, ale aj inú osobu zamestnanca, v prípade oznámenia protispoločenskej činnosti. Bojovníkom proti korupcii je aj novinár, resp. autor sprostredkovanej informácie, ktorá je podkladom pre oznámenie významnej skutočnosti. Je vhodné podotknúť, že v procese realizácie právnych vzťahov podľa tohto zákona sa môžu prejaviť odlišnosti vyplývajúce z toho, či bola subjektom fyzická osoba, alebo právnická osoba, resp. jej štatutárny orgán alebo osoba vykonávajúca pôsobnosť orgánu, prostredníctvom ktorého právnická osoba koná.
významná skutočnosť v terminológii predkladaného zákona je zadefinovaná ako priama informácia alebo sprostredkovaná informácia. Priamou informáciou fakt, ktorý primárnu a autentickú gnozeologickú hodnotu, na rozdiel od sprostredkovanej informácie, ktorá síce môže mať rovnaké vlastnosti ako primárna, ale hodnota jej pôvodnosti a originality bola znížená v dôsledku jej predchádzajúcej medializácie. Rozlišovanie medzi priamou a sprostredkovanou informáciou je špecifikum tohto návrhu zákona a jeho praktický účinok sa prejavuje v odlišnom režime odmeňovania, ktorého detaily upravené v ustanoveniach § 19 23 návrhu zákona.
oznámenie o významných skutočnostiach - v terminológii predkladaného zákona sa rozlišujú dva druhy podaní oznámenie o korupčnom trestnom čine a oznámenie o protispoločenskej činnosti. Pri zdôvodňovaní tejto definície je nevyhnutné znova spomenúť správu TI a jej dôraz na princíp „širokého predmetu oznámenia,“ ktorý predkladaný zákon v tomto ustanovení uplatňuje s modifikáciou pojem nekalá praktika použitý v správe TI je v zákone nahradený pojmom protispoločenská
5
činnosť, ktorý precíznejšie a zo systematického hľadiska vhodnejšie pomenúva regulované konanie. Význam oboch oznámení je z obsahového hľadiska koncipovaný extenzívne, zahŕňa nielen oznámenie o faktickom spáchaní činu, ale aj svedeckú výpoveď a poskytnutie dôkazu.
príslušný orgán v terminológii predkladaného zákona je ním jeden z taxatívne stanovených orgánov. V štádiu predsúdneho konania - pri podaní trestného oznámenia, ním môže byť prokurátor alebo policajt, pri iných úkonoch v rámci trestného konania aj súd (napr. pri predvolaní vypovedať ako svedok podľa § 127 Trestného poriadku). V prípadoch týkajúcich sa protispoločenskej činnosti je príslušným orgán konkretizovaný vo vnútornom predpise zamestnávateľa.
majetok v správe štátu v terminológii predkladaného zákona sa pod týmto pojmom chápe majetok taxatívne určených subjektov (napr. veci vo vlastníctve obce a majetkové práva obce; majetok samosprávneho kraja; finančné prostriedky, s ktorými hospodária právnické osoby verejnej správy; prostriedky Európskej únie a odvody Európskej únii; prostriedky rozpočtu obce alebo rozpočtu vyššieho územného celku z prijatých úverov, pôžičiek, návratných finančných výpomocí, zo zmeniek a z komunálnych obligácií vydaných obcou alebo vyšším územným celkom).
škoda v terminológii predkladaného zákona je rozsah pojmu škoda určený pomocou pojmov ujma a jej rozličných druhových variácií (ujma na majetku, ujma na zisku), úbytok a jej rozličných druhových variácií (úbytok na majetku, úbytok na právach) a získanie prospechu. Z obsahového hľadiska je badateľná inšpirácia u definície škody použitej v § 214 Trestného zákona, na ktorú nebolo možné v predkladanom zákone priamo odkázať, keďže slúži výlučne na trestnoprávne účely a predkladaný zákon reguluje aj vzťahy presahujúce rámec trestnoprávnej úpravy (najmä protispoločenské činnosti).
vnútorný predpis zamestnávateľa v terminológii predkladaného zákona je vnútorný predpis potrebné vnímať ako druh organizačného aktu resp. ako internú normatívnu inštrukciu, nie ako všeobecne záväzný právny predpis. Na finálnej konkretizácii jeho formy a obsahu sa podieľa zamestnávateľ a v jednotlivých špecifických prípadoch (napr. v štátnozamestnaneckom vzťahu) je nutná ich formálna nadväznosť na ďalšie vnútorné normatívne akty (napr. na služobné predpisy). Vnútorným predpisom sa zo širšieho hľadiska rozumejú aj kolektívne zmluvy, ktoré zamestnávateľ spoločne so zástupcom zamestnancov uviesť do súladu s návrhom zákona do šiestich mesiacov od nadobudnutia jeho účinnosti podľa § 35 ods. 1.
zamestnávateľ - v terminológii predkladaného zákona je pojem zamestnávateľa koncipovaný širšie než je tomu v Zákonníku práce 7 ods. 1), podľa ktorého je zamestnávateľ právnická osoba alebo fyzická osoba, ktorá zamestnáva aspoň jednu
6
fyzickú osobu v pracovnoprávnom vzťahu, a ak to ustanovuje osobitný predpis, aj v obdobných pracovných vzťahoch (predkladaný zákon je osobitný predpisom v zmysle tohto odkazu). Je tomu tak z dôvodu, že návrh zákona je osobitným predpisom, ktorý za zamestnávateľa považuje aj osobu, ktorá je zamestnávateľom aspoň 1 osoby v obdobnom pracovnom vzťahu.
korupčné trestné činy v terminológii predkladaného zákona sa rozlišujú dve širšie kategórie korupčných trestných činov trestné činy označené za korupciu expressis verbis v Trestnom zákone (ôsma hlava, tretí diel - korupcia: § 328 - 331 prijímanie úplatku, § 332 - 335 podplácanie, § 336 nepriama korupcia, § 336a volebná korupcia) a trestné činy, ktoré ako korupčné trestné činy kvalifikované prostredníctvom predkladaného zákona. Zaradenie trestných činov do druhej kategórie vychádza predovšetkým z medzinárodnoprávnej úpravy. Podľa Dohovoru Organizácie Spojených národov proti korupcii je možné pod pojem korupcia subsumovať konania, ktorých obsah je totožný poprípade veľmi blízky skutkovým podstatám trestných činov sprenevery, legalizácie príjmu z trestnej činnosti, zneužitia právomoci verejného činiteľa, marenia úlohy verejným činiteľom, zasahovania do nezávislosti súdu, marenia spravodlivosti, marenia výkonu úradného rozhodnutia a marenia výkonu rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky. Uvedený zoznam je možné rozšíriť o trestné činy, ktoré Trestnoprávny dohovor Rady Európy o korupcii pomenúva ako „účtovné trestné činy,“ a z obsahového hľadiska je medzi ne možné zaradiť podvod, úverový podvod, poisťovací podvod, kapitálový podvod, subvenčný podvod, podvodný úpadok, zavinený úpadok, porušovanie povinnosti pri správe cudzieho majetku, skresľovanie údajov hospodárskej a obchodnej evidencie, skrátenie dane a poistného, neodvedenie dane a poistného, daňový podvod, nezaplatenie dane a poistného a marenie výkonu správy daní. Špecifickú požiadavku obsahuje Dohovor o boji proti korupcii týkajúcej sa činiteľov Európskych spoločenstiev alebo činiteľov členských štátov Európskej únie, ktorý považuje za nutné posudzovať aj trestný čin poškodzovania finančných záujmov Európskej únie ako korupciu.
protispoločenská činnosť v terminológii predkladaného návrhu zákona je tento pojem veľmi blízky pojmu nekalá praktika, ktorý sa používa v správe TI. Samotný výraz protispoločenská činnosť je prevzatý zo zákona č. 583/2008 Z. z. o prevencii kriminality a inej protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prevencii kriminality“). Z teoretického hľadiska je tento pojem konštruovaný na troch kumulatívnych prvkoch: musí sa jednať o praktiku, ktorá sa týka zamestnávateľa, nie je korupčným trestným činom a pôsobí negatívne na spoločnosť. Konkrétny obsah pojmu „protispoločenská činnosť“ by si mal každý zamestnávateľ upraviť sám vo svojom vnútornom predpise. Priamym dôsledkom tejto úpravy je skutočnosť, že
7
protispoločenskú činnosť bude môcť nahlasovať len ten bojovník proti korupcii, ktorý je v zamestnaneckom vzťahu k zamestnávateľovi, na rozdiel od korupčných trestných činov, kde neplatí obmedzenie ani pokiaľ ide o zamestnávateľa a ani pokiaľ ide o bojovníka proti korupcii. Protispoločenská činnosť nie je viazaná na zamestnávateľa, ktorý majetok v správe štátu a týka sa preto aj korupcie v súkromnom sektore. Výrazný rozdiel existuje aj pri oznamovaní protispoločenskej činnosti a následnom nároku na odmeňovanie štátom toto konanie síce nie je odmeňované štátom a ani spoločensky honorované (napr. udelením štátneho vyznamenania), ale na druhej strane zamestnávateľ môže stanoviť odmenu vo svojom vnútornom predpise (napr. osobitnú odmenu alebo vyššiu koncoročnú odmenu).
K § 4
Druhá časť návrhu zákona je venovaná ochrane bojovníka proti korupcii. Návrh zákona rozlišuje dva typy ochrany, a to ochranu identity na základe tohto zákona podľa Trestného poriadku a ochranu pred pracovnoprávnym postihom. Ochrana môže byť bojovníkovi proti korupcii poskytnutá v závislosti od oznámenia významných skutočností, ktoré tento zákon delí na oznámenie o korupčných trestných činoch a oznámenie o protispoločenskej činnosti. V nasledujúcich ustanoveniach § 5 10 návrhu zákon stanoví podmienky, za akých môže byť ochrana bojovníkovi proti korupcii poskytnutá. Znenie § 4 teda obsahuje všeobecnú úpravu k citovaným ustanoveniam.
Doplnkovým typom ochrany, o poskytnutie ktorej môže bojovník proti korupcii požiadať za podmienok uvedených v špeciálnom zákone č. 365/2004 Z. z. o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a o ochrane pred diskrimináciou a o zmene a doplnení niektorých zákonov (antidiskriminačný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „antidiskriminačný zákon“), je ochrana pred diskrimináciou, na ktorú tento zákon odkazuje. Na rozdiel od predchádzajúcich dvoch typov ochrany, ktoré tento návrh zákona zavádza, v prípade poskytovania ochrany pred diskrimináciou ide o ochranu, ktorá je v právnom systéme už známa a zaužívaná.
Návrh zákona rozlišuje dva typy oznámenia - oznámenie o korupčných trestných činoch uvedenom v odseku 1 a oznámenie o protispoločenskej činnosti podľa odseku 3. V závislosti od skutočnosti, aké oznámenie bolo podané, priznáva návrh zákona bojovníkovi proti korupcii rôzne podoby, postupy a intenzitu jeho oprávnenia žiadať o ochranu za splnenia podmienok stanovených v § 5 10. Treba podotknúť, že ide o právo bojovníka proti korupcii využiť možnosť podať žiadosť, nie o jeho povinnosť. Taktiež bojovník proti korupcii nie je viazaný štádiom konania, kedy o poskytnutie ochrany môže požiadať. Z hľadiska nastavenia inštitútu ochrany bojovníka proti korupcii sa za najvhodnejšie javí využiť oprávnenie požiadať o ochranu hneď na začiatku procesu, najmä z dôvodu potreby ochrany identity jeho osoby.
8
Na základe oznámenia o korupčných trestných činoch môže bojovník proti korupcii žiadať o poskytnutie ochrany svojej identity v rámci trestného konania postupom podľa Trestného poriadku za podmienok uvedených v § 5; ochrany pred postihom v oblasti štátnozamestnaneckých, pracovných alebo obdobných pracovných vzťahov, t.j. ochrany pred pracovnoprávnym postihom a ochrany pred diskrimináciou za podmienok stanovených v antidiskriminačnom zákone. O ochranu podľa citovaného zákona môže žiadať aj fyzická osoba, ktorá oznámila protispoločenskú činnosť. Táto osoba môže ďalej žiadať podľa vnútorného predpisu zamestnávateľa o ochranu svojej identity v rámci konania, ktoré vedie zamestnávateľ a ochranu pred pracovnoprávnym postihom.
Pri oznámení o protispoločenskej činnosti postupom podľa vnútorných predpisov zamestnávateľa bojovník proti korupcii na základe tohto zákona možnosť podať oznámenie i anonymne a počas prešetrovania sledovať priebeh konania týkajúci sa jeho oznámenia na webovej stránke zamestnávateľa. Predkladaný zákon pamätá i na prípady, kedy zamestnávateľ poruší povinnosti stanovené mu v tomto zákone a nevydá vnútorné predpisy, resp. vnútorné predpisy nebudú spĺňať náležitosti a predpoklady stanovené v tomto zákone. V takýchto prípadoch bojovník proti korupcii možnosť využiť mechanizmy, ktoré mu za bežných okolností nepatria, konkrétne ochranu identity v trestnom konaní a ochranu pred pracovnoprávnym postihom prostredníctvom inšpekcie práce. Napriek skutočnosti, že bojovník proti korupcii podal oznámenie o protispoločenskej činnosti, môže teda žiadať o poskytnutie ochrany, ako keby podal oznámenie o korupčných trestných činoch vždy, ak tak stanoví tento zákon (napr. § 6 ods. 7 návrhu zákona).
Na rozdiel od pracovnoprávnej ochrany, je ochrana identity najmä z dôvodu jej úpravy v Trestnom poriadku prísnejšia, pretože jej úprava je z veľkej miery v dispozícii zamestnávateľa a závisí od jeho uváženia, aký postup a podmienky zvolí pri stanovení ochrany svojim zamestnancom, ktorí oznámia výskyt protispoločenskej činnosti v mieste ich pracoviska. Svojvôľa zamestnávateľa je v týchto prípadoch obmedzená zákonným rámcom náležitostí vnútorných predpisov a kontrolou zamestnávateľa zabezpečovanú prostredníctvom inšpekcie práce podľa § 7 a 8 návrhu zákona.
Návrh zákona nevylučuje kumulatívne podanie žiadosti o ochranu identity v rámci trestnoprávnej ochrany a žiadosti o ochranu pred pracovnoprávnym postihom. Zostáva teda na zvážení bojovníka proti korupcii, ak spĺňa podmienky poskytnutia ochrany v oboch prípadoch, o ktorú z foriem ochrany požiada alebo či využije obe možnosti.
Ochrana je vo všetkých formách poskytovaná fyzickým osobám. Právnickým osobám náleží oprávnenie požiadať o ochranu svojej identity v rámci trestného konania za podmienok uvedených v § 5. S ohľadom na definíciu pojmu právnickej osoby uvedenú v § 3 b) sa ochrana nepriznáva právnickej osobe ako celku, ale jej štatutárnemu orgánu alebo osobe, ktorá za právnickú osobu koná a oznamuje významnú skutočnosť ako fyzická osoba, v mene právnickej osoby.
9
Predkladaný zákon ukladá povinnosť, aby zamestnávatelia vydali vnútorné predpisy alebo doterajšie vnútorné predpisy zosúladili s návrhom zákona, a to v lehote stanovenej v § 35 ods. 2 a 3 (do šiestich mesiacov od nadobudnutia účinnosti návrhu zákona). Táto povinnosť sa týka aj kolektívnych zmlúv, ktoré musia zamestnávatelia spoločne so zástupcami zamestnancov uviesť do súladu s návrhu zákona do šiestich mesiacov od nadobudnutia jeho účinnosti podľa § 35 ods. 1.
Treba uviesť, že predkladatelia návrhu zákona v tejto časti prihliadali a zapracovali odporúčania uvedené v správe TI týkajúce sa motivovania interného oznamovania, uľahčenia externého oznamovania a ochrany identity bojovníka proti korupcii.
K § 5
Postupom podľa Trestného poriadku sa chráni identita osoby, ktorá podala oznámenie o korupčných trestných činoch. Poskytnutie ochrany je v dispozícii bojovníka proti korupcii, pretože ochrana mu nie je poskytovaná automaticky, ale na základe podanej žiadosti. Podanie sa posudzuje podľa obsahu, pričom môže byť učinené ústne, písomne alebo prostriedkami diaľkovej komunikácie. Medzi všeobecné náležitosti podania patrí označenie orgánu činného v trestnom konaní, označenie čoho sa podanie týka, čo sa ním sleduje, musí byť podpísané a datované. Podanie žiadosti nie je viazané žiadnou lehotou a neuplatňuje sa naň ani zásada koncentrácie. Preto ho bojovník proti korupcii môže podať kedykoľvek v priebehu trestného konania. Základným kritériom pre každého bojovníka proti korupcii je posúdenie, aké riziko mu podaním oznámenia hrozí a následné zváženie podania žiadosti o poskytnutie ochrany.
Na základe písomnej žiadosti v prípadoch, keď by oznámením totožnosti, bydliska, príp. miesta pobytu mohol byť ohrozený život, zdravie alebo telesná integrita bojovníka proti korupcii ako svedka alebo hrozí iné závažné nebezpečenstvo jemu alebo osobe jemu blízkej, predseda senátu a v prípravnom konaní prokurátor povolí, aby sa neuvádzali údaje o osobe bojovníka proti korupcii, prípadne osoby jemu blízkej. Ochrana je zabezpečená práve utajením osobných údajov o osobe bojovníka proti korupcii, ktoré uložené na prokuratúre alebo v prípravnom konaní u predsedu senátu. Do spisu sa údaje o totožnosti nemôžu založiť, s výnimkou prípadu, kedy pominie pre bojovníka proti korupcii, prípadne osobu jemu blízku, ohrozenie.
Bojovník proti korupcii môže o ochranu vo forme neuvádzanie údajov o svojej totožnosti požiadať i ako oznamovateľ pri podaní trestného oznámenia, ak je ohrozený život, zdravie alebo jeho telesná integrita alebo hrozí iné závažné nebezpečenstvo jemu alebo osobe jemu blízkej. Neuvedenie osobných údajov povoľuje policajt alebo prokurátor. Predkladaný zákon stanoví pre policajtov a prokurátorov poučovaniu povinnosť týkajúcu sa možnosti žiadať o utajenie osobných údajov na základe žiadosti bojovníka proti korupcii podanej na základe tohto návrhu zákona.
10
Treťou možnosťou ochrany bojovníka proti korupcii v trestnom konaní je právomoc predsedu senátu a v prípravnom konaní sudcu na návrh prokurátora vo výnimočných prípadoch udeliť príkaz, na základe ktorého bude bojovníkovi proti korupcii udelená legenda ako súhrn krycích údajov o osobe bojovníka proti korupcii, najmä o jeho totožnosti, rodinnom stave, vzdelaní a zamestnaní. Legendu podľa súčasnej právnej úpravy bolo možné udeliť len agentovi, ktorý odhaľoval, zisťoval a usvedčoval páchateľov zločinov, korupcie, trestného činu zneužívania právomoci verejného činiteľa a trestného činu legalizácie príjmu z trestnej činnosti. Trestný poriadok v § 136 ods. 5 umožňuje použiť legendu vo výnimočných prípadoch i pri svedkovi, teda i keď je svedkom bojovník proti korupcii. Z dôvodu záujmu štátu na ochrane osoby bojovníka proti korupcii práve tým, že rozšíri možnosti jeho ochrany, rozširuje použitie legendy i na bežné osoby, ktoré ako oznamovatelia podali oznámenie o spáchaní korupčných trestných činov.
Na rozdiel od pôvodnej právnej úpravy bolo podanie žiadosti o utajenie oznámených údajov o totožnosti svedka a jeho posúdenie v právomoci policajta s možnosťou preskúmania jeho rozhodnutia prokurátorom 137 Trestného poriadku). Návrh zákona so súvisiacou novelou Trestného poriadku stanoví, že bojovník proti korupcii nemusí svoj návrh zdôvodniť. Z toho plynie, že orgánu činnému v trestnom konaní neprislúcha právomoc posudzovať oprávnenosť podania, ale po splnení podmienok bojovník proti korupcii získa ochranu automaticky. Zavedenie takéhoto systému je v súlade s odporúčaniami uvedenými v správe TI.
Zánik ochrany identity bojovníka proti korupcii sa spravuje platnými ustanoveniami Trestného poriadku.
Nárok na podanie žiadosti o ochranu utajenia totožnosti náleží ako fyzickej, tak i právnickej osobe, resp. podľa definície v § 3 písm. b) návrhu zákona jeho štatutárnemu orgánu alebo osobe poverenej za právnickú osobu konať. Podať žiadosť o ochranu identity môže ktokoľvek, bez ohľadu na jeho pomer k zamestnávateľovi.
K § 6
Ochrana identity je bojovníkovi proti korupcii poskytovaná i na základe vnútorných predpisov zamestnávateľa v rámci jeho ochrany v pracovnoprávnych vzťahoch. Na rozdiel od predchádzajúceho § 5, keď o poskytnutie ochrany podľa tohto ustanovenia môže požiadať akákoľvek osoba bez ohľadu na skutočnosť, či osoba, ktorá podala oznámenie je zamestnancom, v tomto prípade môže o ochranu žiadať len zamestnanec svojho vlastného zamestnávateľa. Povinnosť zamestnávateľa stanovená zákonom vydať vnútorné predpisy vo vzťahu k internému oznamovaniu protispoločenskej činnosti je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky. Návrh zákona vymedzuje základný rámec úpravy čo do obsahových náležitostí vnútorných predpisov, a to lehoty na začatie a skončenie konania o prešetrení oznámenia o protispoločenskej činnosti, povinnosti poverených osôb zachovávať mlčanlivosť o skutočnostiach, ktoré sa v súvislosti s prešetrením oznámenia dozvedeli, možnosti podať
11
anonymné podanie a povinnosti zverejňovať výsledky prešetrení na webovom sídle zamestnávateľa.
Návrh zákona za cieľ odhaľovať, predchádzať a eliminovať korupčné jednanie a inú protispoločenskú činnosť. Keďže štát nedisponuje aparátom, ktorým by uvedený cieľ mohol naplniť, je na zákonodarnej moci, aby stanovila zákonný rámec nahlasovania takejto činnosti. Oznamovateľov je však potrebné motivovať a zabezpečiť ich ochranu pred možným postihom a neblahými dôsledkami ich jednania. V tomto prípade predkladatelia motivujú osoby podávajúce interné oznámenie možnosťou toto podať anonymne a napriek tomu byť o priebehu konania a výsledku prešetrovania riadne informovaný prostredníctvom internetovej stránky zamestnávateľa. Podanie anonymného podnetu nie je slovenskému právnemu poriadku cudzie; s takýmto podaním operoval i zrušený zákon č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach v znení zákona 164/2008 Z. z. Na druhej strane predkladaný zákon zavádza motiváciu i pre zamestnávateľa, a to jeho riadnym a kvalitným vypracovaním vnútorných predpisov a povinnosti riadne zverejňovať údaje na webovom sídle, čoho dôsledkom môže byť eliminácia prípadov, v ktorých sa zamestnanci v dôsledku porušenia zákonných povinností zamestnávateľa, napr. vydať vnútorný predpis, budú dovolávať ochrany identity postupom na základe tohto zákona podľa Trestného poriadku.
Bojovník proti korupcii spôsobom uvedeným vo vnútornom predpise zamestnávateľa podá oznámenie o protispoločenskej činnosti. Na základe podania získa zamestnanec ochranu identity v rámci prešetrovania oznámenia. Oznámenie je možné podať a zároveň požiadať o utajenie svojej identity, a to aj natrvalo, najmä z dôvodu prevencie možného postihu zamestnanca zamestnávateľom, resp. iným zamestnancom, ktorého sa týka oznámenie o protispoločenskej činnosti. O anonymitu môže zamestnanec požiadať kedykoľvek v priebehu konania, s čím je však spojené riziko nemožnosti dodatočne úplne utajiť a anonymizovať osobu zamestnanca. Žiadosť o utajenie identity bojovníka proti korupcii je potrebné odlišovať od situácie, keď bojovník proti korupcii podá anonymné podanie bez uvedenia svojej identity.
Konanie o prešetrení oznámenia o protispoločenskej činnosti musí zamestnávateľ zahájiť do 10 dní od podania oznámenia, pričom za začiatok plynutia lehoty sa považuje deň nasledujúci po dni podania oznámenia zamestnancom. V lehote 90 dní je zamestnávateľ povinný konanie prešetriť, a to doručením výsledku o prešetrení oznámenia o protispoločenskej činnosti zamestnancovi, ak je známy, inak zverejnením výsledku prešetrenia na internetovej stránke zamestnávateľa. V oboch prípadoch sa však výsledok prešetrenia musí vyvesiť na webovom sídle, pretože je to povinnosť, ktorú zamestnávateľovi zákon ukladá v odseku 5.
Zamestnávateľ môže konať sám, spravidla však poverí osobu, ktorá bude oprávnená oznámenie prešetrovať. Táto osoba je po celý čas konania, ako i po jeho ukončení, povinná zachovávať mlčanlivosť o osobe bojovníka proti korupcii, ako i o iných, s konaním súvisiacim, skutočnostiach. Predkladatelia tak zabezpečuje úplnú ochranu osoby
12
oznamovateľa pred možnými negatívnymi dopadmi. Samotné konanie zákon neupravuje, môže si ho teda upraviť sám zamestnávateľ ako súčasť vnútorných predpisov. Predpokladá sa, že pôjde o konanie, ktoré bude mať spoločné prvky s disciplinárnym konaním, resp. čiastočne bude na takéto konanie odkazovať. Právna úprava s obdobnou úpravou počíta pri prešetrovaní porušenia pracovnej disciplíny zo strany zamestnanca podľa vnútorných predpisov zamestnávateľa (napr. pracovný poriadok), a to v Zákonníku práce.
Zamestnávateľ je pri zostavovaní vnútorných predpisov viazaný zákonným rámcom obligatórnych náležitostí. Zákon demonštratívne vymedzuje obsah vnútorných predpisov čo do vymedzenia, akú nekalú praktiku možno považovať za protispoločenskú činnosť, náležitostí žiadosti o ochranu identity, konania o prešetrení oznámenia o protispoločenskej činnosti a formy a spôsobu zverejňovania skutočností na webovom sídle zamestnávateľa. Najdôležitejšie bude vo vnútorných predpisoch jasne a zrozumiteľne upraviť, čo sa u toho ktorého konkrétneho zamestnávateľa rozumie pod termínom nekalé praktiky, ktoré podľa tohto zákona bude možné považovať za protispoločenskou činnosťou. Nie je v možnostiach zákonodarcu ani zákona definovať pojem nekalé praktiky z dôvodu rozmanitosti zamestnávateľského prostredia. Návrh zákona v § 3 písm. m) vymedzuje, čo sa rozumie pod pojmom protispoločenská činnosť a dáva jej všeobecný rozsah. Konkrétna úprava je v rukách samotného zamestnávateľa s ohľadom na predmet a rozsah jeho činnosti. Medzi náležitosti vnútorných predpisov predkladatelia zámerne nezaviedli sankčný mechanizmus, pretože ten je v súčasnej dobe upravený ako súčasť pracovného alebo služobného poriadku a ako jedna z foriem porušenia disciplíny.
Pre zamestnávateľa návrh zákona zavádza novú povinnosť v podobe zriadenia si vlastného webového sídla a povinnosti tam zverejňovať začiatok a priebeh konaní o prešetrovaní oznámení o protispoločenskej činnosti, ktorej obsah vymedzil vo svojich vnútorných predpisoch; priebežné rozhodnutia vo veci a na záver i výsledok prešetrenia. Zamestnávateľ však musí dôsledne dbať na dodržiavanie zákona č. 122/2013 Z. z. o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 84/2014 Z. z. (ďalej len „zákon o ochrane osobných údajov“), ktorým sa zrušil zákon č. 428/2002 Z. z. o ochrane osobných údajov v znení neskorších predpisov a zákonov týkajúcich sa ochrany národnej bezpečnosti, napríklad tým, že osobné údaje zamestnanca budú na internetovej stránke začiernené. V súlade s odporúčaním uvedeným v správe TI v prípade, že sa oznámenie o protispoločenskej činnosti týka otázky národnej bezpečnosti, je úlohou zamestnávateľa prijať dodatočné postupy umožňujúce prešetrenie oznámených nekalých praktík v rámci interného prešetrovania s cieľom maximalizovať úsilie úspešne prešetriť oznámenie tak, aby zamestnanec nebol nútený využiť iný postup (napr. v rámci trestného konania).
Napriek skutočnosti, že bojovník proti korupcii podal oznámenie o protispoločenskej činnosti a žiadal o ochranu identity, môže mu byť poskytnutá i ochrana, ako keby podal oznámenie o korupčných trestných činoch podľa § 4 ods. 1 za podmienok uvedených v § 5.
13
Ide o prípady, keď zamestnávateľ v rozpore s týmto návrhom zákona nevydal alebo neupravil vnútorný predpis, neuviedol spoločne so zástupcami zamestnancov do súladu s týmto zákonom znenie kolektívnych zmlúv, ak takýto predpis nespĺňa náležitosti stanovené týmto zákonom, ak zamestnávateľ nedodržiava zákonné lehoty viažuce sa k prešetreniu oznámenia, alebo ak nezverejňuje na svojom webovom sídle skutočnosti stanovené v odseku 5. V tomto prípade sa zavádza doplňujúca ochranu a je na bojovníkovi proti korupcii či využije možnosť zákona a požiada o poskytnutie trestnoprávnej ochrany. Návrh zákona zavádza možnosť dvojitej ochrany najmä z dôvodu vyváženia ochrany bojovníka proti korupcii s benevolenciou zamestnávateľa pri tvorbe vnútorných predpisov týkajúcich sa protispoločenskej činnosti.
Na záver treba dodať, že bojovník proti korupcii nárok využiť každú z foriem ochrany, ak spĺňa zákonné podmienky na jej poskytnutie. Zo strany zamestnávateľa nemôžu byť voči nemu vyvodzované žiadne dôsledky plynúce či z porušenia disciplíny služobnej, alebo pracovnej. Kontrolným orgánom voči zamestnávateľovi je inšpekcia práce, ktorej sa novelou súvisiacou s týmto návrhom zákona rozširuje pôsobnosť a zavádzajú nové právomoci v tejto oblasti.
K § 7
V § 7 sa zakotvuje mechanizmus ochrany bojovníkov proti korupcii pred pracovnoprávnym postihom. Tento mechanizmus sa využíva predovšetkým v situáciách, keď je bojovník proti korupcii zároveň zamestnancom a jeho oznámenie o korupčných trestných činoch sa týka vlastného zamestnávateľa. Preto je často ochrana pred pracovnoprávnym postihom dôležitejšia, než ochrana jeho identity. Ochrana sa poskytuje len tomu bojovníkovi proti korupcii, ktorý je fyzickou osobou a je vo vzťahu k zamestnávateľovi jeho zamestnancom. Návrh zákona upravuje vznik a zánik ochrany pred pracovnoprávnym postihom, ako aj jej formu a rozsah. Procesné ustanovenia však upravené v osobitnom predpise zákone č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o inšpekcii práce“), ktorý sa v čl. XIV tohto návrhu zákona rozširuje o ustanovenia § 7b stanovujúce procesné podmienky poskytovania ochrany. Odsek 1 uvádza, že ochrana pred pracovnoprávnym postihom pri korupčných trestných činoch sa poskytuje bojovníkovi proti korupcii, ktorý je fyzickou osobou a podal oznámenie o korupčnom trestnom čine týkajúcom sa jeho zamestnávateľa, a to na základe žiadosti o poskytnutie ochrany pred pracovnoprávnym postihom. V odseku 2 sa zakotvuje príslušnosť podľa § 4, § 6 a § 7 zákona o inšpekcii práce.
Ochrana sa poskytuje na základe žiadosti. Jej náležitosti upravené v návrhu zákona, a to aj v súvislosti so spracúvaním osobných údajov bojovníka proti korupcii tak, aby takéto spracúvanie bolo v súlade so zákonom o ochrane osobných údajov a spracované údaje boli