DÔVODOVÁ SPRÁVA

A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh zákona“) predkladá poslanec Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“) Igor Matovič.

Návrh zákona sa predkladá spoločne s návrhom ústavného zákona, ktorým sa upravujú a menia ustanovenia, ktorých predmetom sú orgány Najvyššieho kontrolného úradu (ďalej len „úrad“) – predseda a podpredseda úradu.

Reguláciu ústavných orgánov nielen na úrovni ústavného dokumentu, ale aj prostredníctvom hierarchicky „slabšieho“ právneho predpisu – zákona - je možné považovať v kontexte vnútroštátnej právnej úpravy, rovnako ako medzinárodných štandardov (ilustratívne je možné uviesť princíp č. 1 Mexickej deklarácie, ktorý stanovuje požiadavku prijatia legislatívy predstavujúcej „primeraný a účinný právny rámec“ na úrovni ústavnej, rovnako ako úrovni zákonnej) za obvyklú a bežnú. Táto myšlienka je podporená taktiež § 5 ods. 3 Limskej deklarácie: „Existencia nezávislej kontrolnej inštitúcie a jej nezávislosť musí byť zakotvená v ústave. Ďalšie pravidlá súvisiace s nezávislou kontrolnou inštitúciou môžu byť upravené v nižších právnych normách.“

V podmienkach právneho systému Slovenskej republiky je touto právnou normou zákon č. 39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, ktorý podrobne upravuje postavenie, pôsobnosť, vnútorné organizačné členenie a základné pravidlá kontrolnej činnosti úradu.

Z pohľadu právnej teórie je zmena takéhoto formálneho prameňa práva často iniciovaná reálnymi podmienkami v spoločnosti (materiálny prameň práva). V prípade predkladaného návrhu zákona je týmto materiálnym prameňom práva konkrétna nestabilná politicko-spoločenská situácia, ktorá sa prejavuje neschopnosťou nového personálneho obsadenia úradu. Voľba nového predsedu a podpredsedu je z dlhodobého hľadiska (už od februára 2012) obmedzená len na rovinu politického boja, pričom sa podceňuje a zanedbáva odborná a kvalifikačná úroveň diskusie, ktorá by mala sprevádzať voľbu a mala by viesť k spoločnému konsenzu.

Jedným z hlavných cieľov predkladaného návrhu zákona je vyriešenie tejto negatívnej situácie a súčasné preventívne zabránenie tomu, aby sa podobné komplikácie pri voľbe a obsadzovaní orgánov úradu v budúcnosti už neopakovali.

K splneniu tohto cieľa by malo napomôcť viacero úprav, ktoré je možné kategorizovať do niekoľkých okruhov:

a)teoreticko-právne dogmatický (predovšetkým zohľadnenie ústavných princípov pri zmene „filozofie“ volebné mechanizmu),

b)symbolický (napr. zavedenie sľubu, ktorý zdôrazňuje gráciu, vážnosť a dôležitosť funkcie ústavného činiteľa),

c)procedurálny (najmä samotná zmena mechanizmu voľby).

Predkladaný návrh zákona má pozitívny vplyv štátny rozpočet. Návrh ústavného zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy, sociálne vplyvy, vplyv na podnikateľskú sféru, vplyvy na životné prostredie a ani vplyvy na informatizáciu spoločnosti.

Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona s právom Európskej únie

1. Navrhovateľ zákona: poslanec Národnej rady Slovenskej republiky Igor Matovič

2. Názov návrhu zákona: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších

predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

3. Predmet návrhu zákona:

a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,

b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,

c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.

Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.

DOLOŽKA

vybraných vplyvov

A.1. Názov materiálu: návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné

A.2. Vplyvy:

Pozitívne

Žiadne

Negatívne

1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy

X

2. Vplyvy na podnikateľské prostredie – dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?

X

3. Sociálne vplyvy

X

– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,

X

– sociálnu exklúziu,

X

– rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť

X

4. Vplyvy na životné prostredie

X

5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti

X

A.3. Poznámky

Návrh ústavného zákona bude mať pozitívny vplyv na štátny rozpočet vo výške najmenej 30 600 eur, čo je zaokrúhlene základný ročný plat jedného podpredsedu najvyššieho kontrolného úradu (bez zohľadnenia paušálnych náhrad a cestovných náhrad pri zahraničných cestách). Keďže sa počet podpredsedov redukuje, štátny rozpočet sa náležite navýši o túto ušetrenú sumu.

A.4. Alternatívne riešenia

bezpredmetné

A.5. Stanovisko gestorov

Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.

B. Osobitná časť

K Čl. I

K bodom 1 a 2

Úvodné dva body návrhu zákona sú legislatívno-technickou zmenou, ktorá je potrebná v nadväznosti na predkladaný návrh ústavného zákona, ktorý jednak redukuje počet volených podpredsedov a zároveň určuje nové kompetencie predsedovi Najvyššieho kontrolného úradu (ďalej len „predseda“) a Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre financie a rozpočet (ďalej len „výbor“), ktoré spočívajú v prenesení voľby podpredsedu do ich sféry pôsobnosti.

K bodu 3

Tretí bod návrhu zákona prináša v štyroch nových odsekoch viaceré závažné zmeny.

Prvou a zároveň aj najdôležitejšou novinkou je zmena volebného mechanizmu predsedu a podpredsedu.

Aktuálne platná právna úprava stanovovala spoločný, zjednotený proces voľby predstaviteľov oboch orgánov. Návrh zákona túto schému mení a diferencuje medzi voľbou predsedu a podpredsedu, pričom detailný procesný postup oboch volieb je zadefinovaný a presne stanovený v konkrétnom znení právneho predpisu.

Napriek tomu, že z formálneho hľadiska dochádza k dvom procesne odlišným voľbám, z kvalitatívneho hľadiska je možné nájsť ich spoločnú črtu, ktorou je nový charakter volieb, kladúci primárny dôraz na odbornú spôsobilosť kandidátov.

Základnú úlohu pri zohľadňovaní odborných kvalít kandidáta na predsedu zohrá prezentácia jeho projektu riadenia a rozvoja úradu, ktorý je súčasťou materiálov povinne pripojených k poslaneckému návrhu kandidáta. Prezentácia projektu sa uskutoční pred výborom, ktorý pri jej posudzovaní postupuje podľa príslušných ustanovení Volebného poriadku o voľbe a odvolávaní funkcionárov (ďalej len „volebný poriadok“). Po vypočutí všetkých kandidátov výbor v zmysle čl. 3 ods. 3 volebného poriadku zaujme stanovisko k predloženým návrhom a následne bezodkladne predloží návrh na voľbu predsedu spolu so svojím stanoviskom predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky.

Pri voľbe podpredsedu posudzuje odborné kvality svojho podpredsedu priamo predseda - takáto konštrukcia zvyšuje zodpovednosť predsedu za kvalitný a kvalifikovaný výber svojho podpredsedu a zároveň upevňuje ich vzájomné hierarchické a profesné väzby.

Keďže účelom predkladaného návrhu ústavného zákona bola aj snaha o adekvátnu reakciu na existujúcu situáciu, keď sa dlhodobo nedarí zvoliť predsedu a podpredsedu, táto zmena preventívne prispeje k tomu, aby sa v budúcnosti predišlo takýmto komplikáciám.

Návrh zákona taktiež odstraňuje veľmi nesystematický prvok respektíve dopĺňa nedostatok aktuálnej právnej úpravy, v ktorej absentuje slávnostný sľub predsedu a podpredsedu. Keďže všetci ostatní ústavní činitelia sľub skladajú, považuje sa za žiaduce, aby bola táto povinnosť uložená aj vrcholným predstaviteľov úradu. Sľub má, podobne ako pri iných ústavných funkciách, konštitutívny účinok – až jeho zložením do rúk predsedu Národnej rady Slovenskej republiky začínajú výkon svojej verejnej funkcie. Samotná štruktúra textu sľubu je inšpirovaná sľubmi iných ústavných činiteľov (predovšetkým formulácia úvodnej časti), originálnou časťou sľubu je posledná veta, v ktorej je okrem nezávislého výkonu povinností proklamovaná aj hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť, čo sú vlastne tri princípy, ktorých latinská verzia (PARSIMONIA – EFECTIVITAS – COMMODUM) je súčasťou heraldického emblému úradu.

K bodom 4 a 5

V oboch bodoch sú navrhované legislatívno-technické zmeny vyplývajú jednak z kontextu predkladaného návrhu zákona, rovnako ako zo súvisiacej navrhovanej zmeny Ústavy Slovenskej republiky.

K bodu 6

Popri treťom bode, predstavuje tento bod návrhu zákona ďalšie kľúčové ustanovenia, ktoré je možné rozdeliť do dvoch celkov:

a)podmienky voliteľnosti do orgánov úradu,

b)procedurálne ustanovenia.

Prvý celok je upravený hneď v prvom odseku, kde sú taxatívnym spôsobom vymenované všetky podmienky, ktoré musí spĺňať osoba, ktorú chce poslanec navrhnúť výboru za kandidáta. Špecifikom podmienok je prejavenie súhlasu s kandidatúrou, ktoré je potrebné vzhľadom na skutočnosť, že kandidát nevstupuje do volebného procesu z vlastnej iniciatívy, ale na základe návrhu poslanca. Ďalšou osobitosťou sú zúžené kritériá na dosiahnuté vzdelanie – vzhľadom na charakter a druh práce bolo určené ako vyhovujúce len právnické alebo ekonomické vzdelanie druhého stupňa (ukončené právnické vzdelanie je existujúcou podmienkou napr. aj pre sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky; s požiadavkou ukončeného ekonomického vzdelania sa môžeme stretnúť napr. v zákone č. 90/2008 Z.z. o európskom zoskupení územnej spolupráce a o doplnení zákona č. 540/2001 Z. z. o štátnej štatistike v znení neskorších predpisov). Okrem uvedených „netradičných“ podmienok pasívnej volebnej legitimácie obsahuje návrh zákona základný balík vychádzajúci jednak z množiny podmienok „zvoliteľnosti do NR SR“ a z podmienok, ktoré sú typické pre ďalšie orgány verejnej správy .

Domnievame sa, že takto konkrétne nastavené a definované nároky na vrcholného predstaviteľa budú plne kompatibilné s požiadavkami na odbornú spôsobilosť vedúcich pracovníkov kontrolných inštitúcií podľa Rezolúcie OSN o Presadzovaní účinnosti, zodpovednosti, efektívnosti a transparentnosti verejnej správy posilnením najvyšších kontrolných inštitúcií.

Ďalšie odseky, ktoré sú súčasťou tohto bodu, predstavujú konkretizáciu ďalších procedurálnych podmienok týkajúcich sa najmä spôsobu podania návrhu, lehôt alebo spôsobu preukázania splnenia podmienok voliteľnosti.

Samotný priebeh voľby sa uskutoční na základe osobitných noriem obsiahnutých v zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „rokovací poriadok“).

K bodu 7

Týmto bodom sa navrhuje vloženie nového paragrafu, ktorý analogicky vo vzťahu k predchádzajúcemu bodu upravuje kvalifikačné podmienky pre podpredsedu a príslušné detaily procesu podávania návrhu a príprav k voľbe.

Najvýznamnejšou odlišnosťou od podmienok taxatívne stanovených pre predsedu je pomerné zníženie požadovanej dĺžky odbornej praxe (10 rokov) a práce v riadiacej funkcii (3 roky).

Zaujímavosťou je, že aj v tomto prípade sa návrh na voľbu podpredsedu doručuje predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky (ktorý de facto na procese voľby priamo neparticipuje), keďže z formálneho a oficiálneho hľadiska je predstaviteľom, ktorý prijíma sľub podpredsedu.

Odchýlna úprava od predošlého bodu je aj pri podaní návrhu elektronickými prostriedkami, keď postačí ich doručenie v písomnej forme najneskôr deň pred voľbou, vzhľadom na absenciu povinnosti prezentovať svoj projekt.

Osobitným predpisom, podľa ktorého sa voľba zrealizuje je aj v tomto prípade rokovací poriadok Národnej rady Slovenskej republiky.

K bodom 8 až 12

Posledné štyri body prvého článku návrhu zákona sú tematicky spoločne venované zániku funkcie predsedu, respektíve podpredsedu. Väčšina bodov predstavuje len legislatívno-technické zmeny spôsobené odčlenením a osamostatnením voľby podpredsedu.

Rovnaký dôvod je aj na vloženie dvoch nových odsekov do § 12, ktorých cieľom je prispôsobenie mechanizmu odvolania platného pre predsedu takým spôsobom, aby vyhovoval aj podmienkam zavedeným týmto návrhom zákona pre voľbu podpredsedu.

K Čl. II

K bodom 1 a 2

Prvý a druhý bod úprav v rokovacom poriadku súvisia s rozšírením kompetencií výboru vo vzťahu k voľbe a odvolávaniu predsedu a podpredsedu.

Vzhľadom na nové úlohy musel byť výbor zaradený medzi výbory, ktorých zriadenie je pre poslancov v každom volebnom období povinné, aby sa predišlo situácii, ktorá by mohla spôsobiť zablokovanie voľby predsedu a podpredsedu (napr. ak by bolo potrebné realizovať voľby a výbor by nebol zriadený).

K bodu 3

V tomto bode sa jedná o legislatívno-technickú zmenu v nadväznosti na úpravy navrhnuté v iných ustanoveniach návrhu zákona.

K bodom 4 a 5

Záverečné dva body v čl. 2 návrhu zákona špecifikujú ďalšie konkrétne procesné podmienky (najmä volebné kvórum) voľby predsedu a podpredsedu úradu a taktiež konkrétne procesné podmienky odvolania predsedu a podpredsedu úradu.

Špecifikom návrhu zákona je mechanizmus odvolávania podpredsedu s aktívnou legitimáciou poslancov na podanie návrhu na jeho odvolanie.

K Čl. III

Navrhuje sa účinnosť predkladaného návrhu zákona, so zohľadnením potrebnej dĺžky legisvakančnej lehoty, na 1. november 2013.