DÔVODOVÁ SPRÁVA

A. Všeobecná časť

Návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republikyč. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „návrh ústavného zákona“) predkladá poslanec Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“) Igor Matovič.

Cieľom návrhu ústavného zákona je zaviesť nezlučiteľnosť funkcie poslanca NR SR s funkciou predsedu vyššieho územného celku a starostu obce popri iných funkciách, s ktorými je výkon mandátu poslanca NR SR nezlučiteľný už v súčasnosti podľa čl. 77 ods. 1. Ústavy Slovenskej republiky a ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“). Navrhovanou legislatívnou úpravou by sa zaviedol princíp jedného mandátu pri výkone tejto verejnej funkcie a poslancom NR SR by sa umožnilo, aby vykonávali svoju funkciu zodpovedne, plnohodnotne a nezávisle.

Princíp výkonu jedného mandátu je pojmom, ktorý zahŕňa výkon funkcií, ktoré obsahom a rozsahom povinností možno analogicky vnímať ako prácu na plný úväzok.

Zavedenie princípu jedného mandátu nebráni uplatneniu základného práva na prístup k voleným a iným verejným funkciám v zmysle čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, ako ani práva zúčastňovať sa na správe vecí verejných priamo v zmysle s čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. V súlade s čl. 5 ods. 7 a 8 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, ak poslanec NR SR vykonáva funkciu, zamestnanie alebo činnosť podľa tohto ústavného zákona v čase ustanovenia do verejnej funkcie, je povinný do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie takú funkciu, zamestnanie alebo činnosť skončiť alebo vykonať zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k jej skončeniu. Ak je poslanec NR SR vymenovaný do funkcie vedúceho ústredného orgánu štátnej správy alebo štátneho tajomníka, jeho mandát počas výkonu tejto verejnej funkcie nezaniká, iba sa neuplatňuje.

Právny inštitút nezlučiteľnosti (inkompatibility) viacerých verejných funkcií je imanentným prvkom demokratického právneho štátu a predstavuje jeden zo základných vyvažovacích mechanizmov verejnej moci. Jeho podstatou je zákaz výkonu verejnej funkcie paralelne s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností nezlučiteľných s funkciou verejného funkcionára (IV. ÚS 86/07, IV. ÚS 1/07). Aktuálne platná a účinná ústavná úprava inkompatibility poslancov NR SR sa zameriava predovšetkým na horizontálnu úroveň verejnoprávnych vzťahov a pomyselnú líniu nezlučiteľnosti stanovila s akcentom na doktrínu trojrozdelenia moci – poslanec ako reprezentant zákonodarnej moci nemôže vykonávať funkcie orgánov výkonnej a súdnej moci. Uvedený základný koncept je síce v čl. 77 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky rozšírený o ďalšie verejné (ústavné) funkcie, ale regulácia vo vertikálnom smere (vzťah k voleným orgánom územnej samosprávy) absentuje. Návrh ústavného zákona adekvátnym spôsobom vypĺňa práve túto právnu medzeru.

Predkladaný návrh ústavného zákona nemá vplyv na štátny rozpočet a na rozpočet verejnej správy. Návrh ústavného zákona nemá vplyv na podnikateľskú sféru, vplyvy na životné prostredie a ani vplyvy na informatizáciu spoločnosti, má však pozitívne sociálne

vplyvy. Návrh ústavného zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi a ostatnými všeobecne záväznými právnymi predpismi Slovenskej republiky, medzinárodnými zmluvami a inými medzinárodnými dokumentmi, ktorými je Slovenská republika viazaná, ako aj s právom Európskej únie.

DOLOŽKA ZLUČITEĽNOSTI

návrhu zákona s právom Európskej únie

1. Navrhovateľ zákona: poslanec Národnej rady Slovenskej republiky Igor Matovič

2. Názov návrhu zákona: návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov

3. Predmet návrhu zákona:

a)nie je upravený v primárnom práve Európskej únie,

b)nie je upravený v sekundárnom práve Európskej únie,

c)nie je obsiahnutý v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie.

Vzhľadom na to, že predmet návrhu zákona nie je upravený v práve Európskej únie, je bezpredmetné vyjadrovať sa k bodom 4. a 5.

DOLOŽKA

vybraných vplyvov

A.1. Názov materiálu: návrh ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov

Termín začatia a ukončenia PPK: bezpredmetné

A.2. Vplyvy:

Pozitívne

Žiadne

Negatívne

1. Vplyvy na rozpočet verejnej správy

x

2. Vplyvy na podnikateľské prostredie – dochádza k zvýšeniu regulačného zaťaženia?

x

3. Sociálne vplyvy

x

– vplyvy na hospodárenie obyvateľstva,

x

– sociálnu exklúziu,

x

– rovnosť príležitostí a rodovú rovnosť a vplyvy na zamestnanosť

x

4. Vplyvy na životné prostredie

x

5. Vplyvy na informatizáciu spoločnosti

x

A.3. Poznámky

Určité pozitívne sociálne vplyvy (na zamestnanosť) možno predpokladať z dôvodu, že poslanci NR SR už nebudú môcť kumulovane vykonávať viaceré ďalšie verejné funkcie, ktoré tak budú môcť byť obsadené novými osobami.

A.4. Alternatívne riešenia

bezpredmetné

A.5. Stanovisko gestorov

Návrh zákona bol zaslaný na vyjadrenie Ministerstvu financií SR a stanovisko tohto ministerstva tvorí súčasť predkladaného materiálu.

B. Osobitná časť

K Čl. I

K bodu 1

Tento bod predstavuje jadro predkladaného ústavného zákona. Z legislatívno-technického hľadiska je jeho predmetom zmena formulácie pôvodného znenia čl. 77 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ktorá spočíva v doplnení nezlučiteľnosti funkcie poslanca NR SR s funkciou predsedu vyššieho územného celku a starostu obce. Takouto legislatívnou úpravou by sa zaviedol princíp jedného mandátu pri výkone verejnej funkcie.

Funkcia poslanca NR SR už v súčasnosti v zmysle čl. 77 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky nie je zlučiteľná s funkciou sudcu, prokurátora, verejného ochrancu práv, príslušníka ozbrojených síl a príslušníka ozbrojeného zboru. Vypustenie nezlučiteľnosti funkcie poslanca NR SR s funkciou poslanca Európskeho parlamentu súvisí s návrhom zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu, ktorý sa predkladá spolu s týmto návrhom ústavného zákona a takáto inkompatibilita oboch funkcií sa v ňom ustanovuje a jej ponechaním v Ústave Slovenskej republiky by bola zavedená duplicitne.

Funkcia poslanca NR SR je nezlučiteľná aj s ďalšími ústavnými funkciami, napr. s funkciou prezidenta SR podľa čl. 103 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky alebo člena vlády SR podľa čl. 109 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj inými funkciami, ktoré sú vymenované v čl. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“). Podľa čl. 5 ods. 1 zákona o ochrane verejného záujmu, poslanec NR SR ako verejný funkcionár nesmie vykonávať funkcie, zamestnania a činnosti, ktoré sú nezlučiteľné s funkciou verejného funkcionára podľa Ústavy Slovenskej republiky a zákonov.

Zavedenie princípu jedného mandátu nebráni uplatneniu základného práva na prístup k voleným a iným verejným funkciám v zmysle čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej

republiky, ako ani práva zúčastňovať sa na správe vecí verejných priamo v zmysle s čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

V súlade s čl. 5 ods. 7 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu, ak poslanec NR SR vykonáva funkciu, zamestnanie alebo činnosť podľa tohto ústavného zákona v čase ustanovenia do verejnej funkcie, je povinný do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie takú funkciu, zamestnanie alebo činnosť skončiť alebo vykonať zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k jej skončeniu. Ak je poslanec NR SR vymenovaný do funkcie vedúceho ústredného orgánu štátnej správy alebo štátneho tajomníka, jeho mandát v súlade s čl. 5 ods. 8 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu počas výkonu tejto verejnej funkcie nezaniká, iba sa neuplatňuje

Rozšírením inkompatibility poslancov o niektoré volené orgány miestnej samosprávy sa sleduje nielen vyššie uvedený cieľ zavedenia princípu jedného mandátu, ale aj ďalšie, ktoré by mali viesť k odstráneniu zjavných negatív súčasnej úpravy a konzekventne by vyústili do obojstranného pozitívneho účinku na reálny výkon jednotlivých dotknutých inkompatibilných funkcií. K takýmto negatívnym javom patrí tendencia ku kumulácii moci.

Súčasná spoločnosť je charakterizovaná pluralitou, ktorú v kontexte politicko-právnych systémov mnohí vnímajú predovšetkým ako pluralitu moci. Pluralizácia subjektov moci vedie jednak k formálnej decentralizácii a dekonštrukcii koncentrovaných miest moci, ale zároveň môže viesť k nekontrolovanému nárastu nových mocenských centier. V takejto situácii hrozí, že jeden zo subjektov začne kumulovať mocenské funkcie až do bodu vytvorenia monopolu moci. Úlohou ústavy, ako základného právneho prameňa, je vytvoriť právny rámec, ktorý by zamedzil vzniku takejto situácie. V duchu tejto myšlienky sa predkladaný návrh ústavného zákona snaží znemožniť poslancovi ako predstaviteľovi zákonodarnej moci kumuláciu ďalších mocenských funkcií.

Koncentrácia verejnej moci „v rukách“ individuálnych subjektov je negatívnym javom s viacerými sprievodnými aspektmi. Vo všeobecnej rovine, kumulácia mocenských funkcií uľahčuje zneužitie moci, či už v osobný prospech, alebo na úkor verejného záujmu. V konkrétnej rovine vyvstáva aj problém v rozpore záujmov, ktoré by mali reprezentovať nositelia jednotlivých funkcií – poslanec parlamentu by mal prihliadať na komplexné, celospoločenské záujmy, kdežto predstaviteľ samosprávy prirodzene protežuje lokálny, partikulárny záujem obce, ktorej je členom. Pri kumulatívnom výkone oboch druhov funkcií môže nastať situácia, keď daný subjekt nie je schopný v konkrétnej situácii oddeliť jednotlivé sféry záujmov (napr. poslanec parlamentu využije zákonodarnú iniciatívu na návrh zákona, ktorý by výlučne zvýhodňoval obec, ktorej je starostom). Takýto stav predstavuje výrazný zásah do princípu nezávislosti výkonu funkcií.

Návrh ústavného zákona má výrazný pozitívny dopad na kvalitatívny rozmer výkonu verejných funkcií. Vytvorením prekážky zabraňujúcej kumuláciu funkcií sa docieli stav, v ktorom sa verejný funkcionár bude môcť plnohodnotne koncentrovať na zodpovedný a nezávislý výkon jednej funkcie.

K bodu 2

V druhom bode predkladaného návrhu ústavného zákona je upravené prechodné ustanovenie, ktoré bolo potrebné, aby sa zamedzilo spätnému (retroaktívnemu) účinku predkladaného ústavného zákona.

V zmysle tohto bodu sa nový rozšírený rozsah inkompatibility nevzťahuje na poslancov, ktorý začali vykonávať danú funkciu nezlučiteľnú s výkonom funkcie poslanca NR SR pred účinnosťou tohto zákona. Rozhodujúcou skutočnosťou pre posúdenie aplikácie prechodného ustanovenia je čas vzniku právneho vzťahu, ktorý sa viaže na nezlučiteľnú funkciu, a nie čas vzniku poslaneckého mandátu. Z tejto konštrukcie vyplýva, že predkladaný zákon sa bude vzťahovať na súčasných poslancov, ktorým by začal výkon nezlučiteľnej funkcie po 1. septembri, teda po účinnosti predkladaného ústavného zákona.

K Čl. II

Navrhuje sa účinnosť predkladaného návrhu ústavného zákona najmä so zohľadnením harmonogramu jesenných volieb do orgánov územnej samosprávy na čo najskorší termín, t.j. nadobudnutie účinnosti zákona dňom jeho vyhlásenia v Zbierke zákonov SR.